استعدادا للانتخابات المحلية صدرت بتاريخ 22 سبتمبر 2023 عدة أوامر رئاسية، تتعلّق بدعوة الناخبين لانتخابات أعضاء المجالس المحلية وتحديد أقاليم الجمهورية التونسية والولايات الراجعة بالنّظر لكل إقليم وبتقسيم الدوائر الانتخابية وضبط عدد المقاعد المخصصة لها لانتخابات أعضاء المجلس الوطني للجهات والأقاليم. تبدو المسائل تقنية جدّا بحيث فتحت الباب لنقاش مطوّل عن مرجعيات وأهداف الاختيارات الجديدة خصوصا وأنها تتنزل في إطار تغيير التصور الرسمي للتراب الوطني.
تعدُ السلطة منذ “25 جويلية” بتغيير جذري وشامل، كان لسان حال الرئيس يُطنب في وصفه بداية بأثره على التونسي وصولا إلى الإنسانية. وبعد أن اتضحت ملامح هذا التغيير مؤسسيا وقانونيا ب “دستور 2022″، تبدأ اليوم الهندسة المؤسسية بالاكتمال، عبر الإعلان عن انتخابات المجالس المحلية في 24 ديسمبر المقبل. ومعه، جاء تقسيم البلاد التونسية إلى أقاليم تشق الخريطة بخمسة أحزمة تربط الدواخل بالبحر من الشمال إلى الجنوب. لم يعد من المنطقي، في الجغرافيا السياسية اليوم، (وربما لم يكن الأمر كذلك أبدًا) التفكير في “مجالات” اقتصادية وسياسية وثقافية منفصلة، لكل منها ظروف وتأثيرات جغرافية مميزة.[1] لكن يبقى دائما من الممكن تفسيرها سياسيا، خصوصًا في ظل أنظمة تسلطية، وخاصة تلك التي تسعى إلى وضع ركائزها وضمان وجودها. لذلك يطرح تساؤل مهم عن دلالة الجغرافيا السياسية للتقسيم المحلي والجهوي والإقليمي المطروح صلب البناء القاعدي في الدستور: هل هو فعلا على قدر الوعود التي يطرحها؟
الهندسة المؤسسية بالتقسيط
حسب الأمر 590 المتعلق بتقسيم الدوائر الانتخابية وضبط عدد المقاعد المخصصة لها لانتخابات أعضاء المجلس الوطني للجهات والأقاليم، تمّ تحديد عدد المجالس المحليّة بـ 279 مجلسا وعدد المجالس الجهوية بـ 24. ينبني هذا التقسيم على المناطق الإدارية التقليدية بدءا بالعمادات (انتخابات على الأفراد) مرورا بالمعتمديات (مجالس محلّية) وصولا إلى الولايات (مجالس جهويّة)، والذي جاء بديلا عن التقسيم الترابي القائم منذ عهد البايات وفترة الاستعمار. لكنّ سعيّد أدخل عليه بعض التعديلات لكي يتسنّى تشكيل “مجالس” محلّية تضمّ خمسة منتخبين على الأقلّ على مستوى كلّ معتمديّة، مما فرض إعادة تقسيم المعتمديات التي تضمّ أقلّ من خمس عمادات. فكأن عملية التقسيم هي حصرا مرتبطة بالرهان الإنتخابي المرحلي فقط.
نحن إذًا إزاء مرحلة جديدة ضمن استراتيجية التدرّج والمواربة والتكتيك السياسي الذي انتهجه رئيس الجمهورية قيس سعيد في فرض مشروعه، حيث لا يعلن عن كلّ ما يريد بوضوح ودفعة واحدة. وليس أدلّ على ذلك من عملية وضع الدستور نفسه. فاللجنة الخارجة عن إرادته شكلا لم تؤثّر على ما أراده فعلا. والدستور، بعد أن تمّ الاستفتاء على نصّه، رغم أنه أعلن عن بعض ملامح البناء القاعدي، لكنه عمليا تُرجم حسب رهانات تركيز المسار. فتمّ إجراء انتخابات المجلس النيابي فيما تأخرت انتخابات المجالس المحلية (مجلس الجهات والأقاليم)، رغم المطالبات العديدة بالتسريع فيها، وهي التي تعكس جوهريا فلسفة البناء القاعدي. هذا مع التذكير أن سعيّد أحال في دستوره على المجالس المحلية بشكل مُلتبس في الفصل المتعلق بمجال القانون، وليس بمناسبة الحديث عن مجلس الجهات والأقاليم، مما جعل البعض يتصور، ربما عن عدم فهم أو انطلاقا من تفكير رغبوي، أن المقصود بها هي المجالس البلدية. فعليا يتقدم مسار 25 جويلية دائما بالتدريج مع خلق مساحة من الترضية المُوارِبة والنسبية ومساحة من التوقع والارتباك التي تُخفف عليه وطأة المعارضة والنقد. لتبدو انتخابات المجلس النيابي عملية تخدير مؤقت وتمهيد لفرض ما يليه. بحيث أصبح استعجال واستنهاض الآجال للقيام بالانتخابات المحلية واستكمال المؤسسات أمرا مطلوبا ومحمودا، ويترافق معه بعض التوهّم من أنّ المسار يمكن أن يصلح نفسه/ ولو نسبيا.
استجاب التقسيم الترابي عقب الاستقلال لرهان سياسي حاسم وهو وضع تقسيم إداري يضمن السيطرة على إقليم الدولة الناشئة كامتداد لسلطتها وشرعيتها، لا سيما في وسط وجنوب تونس. وذلك لأن هذه المناطق كانت موضع تنافس دائم بين قبائل أكثر تجذرا في مجالها خاصة من حيث الامتداد ونمط العيش. وهي قبائل كانت، في نظر الرئيس الحبيب بورقيبة، تشكل خطرا على الوحدة الوطنية ومن ورائها استقرار النظام السياسي. أما بالتقسيم الإداري الجديد، فقد نجحت الدولة في بسط نفوذ سياسي وإداري قسم الكيانات التقليدية والروابط الناشئة على أساسها بين مجالات جغرافية تتحكم فيها السلطة المركزية.[2] ورغم نجاحاتها النسبية، خصوصا في السنوات الأولى، لكنها انتهت بمرور الأنظمة السياسية الاستبدادية إلى فرض هيمنة وتهميش جهوي ومناطقي يخترق هذه المجالات ويتوسّل بالإدارة والحزب السياسي. في المقابل، يبدو مسار 25 جويلية مؤسّسا لشرعيته أولا انطلاقا من هذا التهميش والاختلال بين المناطق، من خلال خطاب اقتصادي واجتماعي يعد بإعادة التوازن وإنصاف المحرومين وتحقيق المساواة. ويؤكد على وضع منوال تنموي جديد محوره إنتاج الثروة محليا من الأهالي الذين يعرفون ما يريدون. في الآن ذاته ينطلق من نفس التقسيم الجغرافي للإقليم الوطني ليُفرغه من “هيمنته السياسية” القديمة. وهو للتذكير تقسيم تم العمل عليه ونقده وتطويره خلال فترة الانتقال الديمقراطي بما فيها فكرة الأقاليم كحل تنموي. فقد أصدر المعهد التونسي للدراسات الاستراتيجية سنة 2014 دراسة في الغرض، تضمّنت تقسيما يقترب كثيرا من النموذج الذي انتهجه سعيّد. كما نصّ الدستور على الأقاليم كجماعات محليّة منتخبة بطريقة غير مباشرة، تتمتع بضمانات الاستقلاليّة وتلعب دورًا تنمويّا، وتضمنت مجلة الجماعات المحلية تفاصيل تؤكّد البعد التنموي للأقاليم ضمن فلسفة لامركزية واضحة.
هذا البعد التنموي، ولئن يحضر بقوّة في شعار البناء القاعدي، إلاّ أنّ آليات تحقيقه تغيب تماما، حيث يقتصر دور المجالس، من المحلّية وصولا إلى الأقاليم ثمّ المجلس الوطني، على “التصعيد” و”التأليف”. فلا ميزانيّات مستقلّة إلى الآن ولا صلاحيّات واضحة ولا أدوات تنفيذ.
يعتبر الرئيس الجغرافيا السياسية القديمة (وما استجدّ عليها)، فاشلة وتحتاج إلى سياسة جغرافية مختلفة كحل قبلي: جوهرها في البناء القاعدي. ما يعني، بناء على ما سبق أيضا، أن التكتيك الانتخابي والسياسي للتقسيم الجديد ليس سوى شكل وظاهر يُخفي وراءه التصور السياسي ككلّ ورهانات تركيزه ويمرره بجرعات مخففة. ويبدو أنه نجح إلى حد بعيد في ذلك، حيث ينزاح النقاش السياسي إلى الهنات ونقاط الضعف المرحلية. كأن تتم مطالبته، على الأقل، باستكمال النصوص القانونية الخاصة بالمجالس المحلية ومجالس الجهات والأقاليم أو عن توضيح مصير مجلة الجماعات المحلية. فيما الأهم بالنسبة له هو وضع المؤسسات وضمان السيطرة عليها حسب ما ستُنبئ به التوازنات والصراعات القادمة خلال الفترة الانتخابية وما بعدها. كما هو الحال مع المجلس النيابي، الذي قدّمه رئيس الجمهورية من حيث المواعيد ثم حرص على السيطرة عليه عندما اعتبر أيضا أنه مخترق.
لذلك يبدو أننا بإزاء مسار يُفرغ كل شيء من معناه القديم ويطرح عليه لبوسه الخاص. فقد رُبط التقسيم بضرورات المراحل الانتخابية، كما لو أنّ الأمر يتعلّق بعمل وإجراء تقني على مناطق مسلوبة الخصائص، من دون حاجة لتقديم مضمون المؤسسات المرتبطة به من حيث الوظائف والصلاحيات. تبدو الجغرافيا السياسية تقنية مناطقية انتخابية تعمل على فضاء مادي بحت، لكن الروح السياسية للبناء القاعدي تنتظر أن تُبعث فيها، حين يختار الرئيس وحده. لكنها روح “تمركزية” سلطوية تجعل السياسة الجديدة أولوية ضامنة لغيرها.
الأقاليم: أيّ دور اقتصادي ممكن ضمن نظام حكم الفرد؟
يضبط المرسوم عدد 10 لسنة 2023 المؤرّخ في 8 مارس 2023 المتعلّق بتنظيم انتخابات المجالس المحلّية وتركيبة المجالس الجهويّة ومجالس الأقاليم عملية التصعيد من المستوى المحلي إلى الجهوي والإقليمي. ترتبط العملية بعمليات انتخابية مختلفة:
- على المستوى المحلي: يُنتخب أعضاء المجالس المحلية عبر نظام الإقتراع على الأفراد على دورتين، في الدوائر الأصغر. كما ينضاف إليهم عضو ممثّل لذوي الإعاقة يتمّ اختياره عبر القرعة.
- على المستوى الجهوي: تعتمد القرعة كلّ ثلاثة أشهر، لتصعيد ممثّل عن كلّ مجلس محلّي في المجلس الجهوي،
- على المستوى الإقليمي: ينتخب أعضاء كلّ مجلس جهوي من بينهم ممثّلا واحدا بمجلس الإقليم،
- على المستوى الوطني، يتكوّن مجلس الجهات والأقاليم من ثلاثة أعضاء عن كل مجلس جهوي يتم انتخابهم داخل هذه المجالس، مُضافا لهم عضو عن كل مجلس إقليم (77 عضوا بالمجمل).
من الناحية التقنية، تحضر تقنية القرعة والتداول (كل ثلاثة أشهر) ليس فقط في التصعيد لعضويّة المجالس الجهويّة، ولكن أيضا في رئاسة المجلس المحلي والمجلس الجهوي. غير أن هذه التقنيات تتوقف عند مجالس الأقاليم ولا تصل إلى مجلس الجهات والأقاليم على المستوى الوطني. ويمكن قراءة ذلك على مستويين:
رغم أن المجلس المحلي يتمتع بالشرعية الانتخابية المباشرة (انتخاب على الأفراد) إلا أنّ استقرار أعضائه في مناصبهم يخضع لصدفة القرعة وشرط التداول اللذيْن ينطبقان أيضا على أعضاء المجلس الجهوي. وهنا يُطرح تساؤل جوهري عن دلالة الإرادة الشعبية لدى المشرّع، فهي تبدو كجوهر يسعى للحفاظ عليه من زيغ شخص ممثلها عبر هذه التقنيات والإجراءات صلب المؤسسات. ما يعني أن المشرع يُفضل الوظيفة والدور على شخص ممثل الشعب غير المضمون. في نفس الوقت، يفترض المشرع أن تقنيات القرعة والتداول ستقف حائلا أمام الفساد الخارجي للإرادة الشعبية، ولكنّه يلغيها على المستوى الوطني المركزي المحكوم بالإطار الدستوري، الذي أقرّ “انتخاب” أعضاء الغرفة البرلمانيّة الثانية. هذا الإطار الدستوري يعطي المركز (ومحوره رئيس الدولة) اليد العليا. فهو سيلعب دور الضامن والرقيب على المجلس، بديلا عن تقنيات القرعة والتداول على المستوى المحلي والجهوي. فضلا عن أنّ الغرفة الثانية، في جميع الحالات، محدودة الصلاحيّات في العملية التشريعية (يقتصر تدخلها على قوانين المالية ومخططات التنمية)، في حين يقتصر دورها الرقابي على جعل رقابة الغرفة النيابية الأولى على الحكومة شبه مستحيلة. ما يجعل دوره في نهاية الأمر يحتكم إلى توازنات نظام سياسي يقوم على حكم الفرد الممسك بالسلطة.
أما التساؤل الثاني الذي يطرح فهو عن طبيعة الوظيفة التمثيلية نفسها، فهي تبدو تقنية إلى حدّ بعيد (جزء من كل) لا تلعب فيها الحرية السياسية ولا الكفاءة المهنية أو الشخصية دورا مهما حيث يفترض في كل هذا أن يخضع لضوابط الدّور التي وضعها الرئيس في هندسته المؤسسية. الأخيرة تبدو لذلك بوتقة انصهار تراتبي في نظام سياسي محكم للمركز فيه الدور الأهم.
فكما تميل الكفة لرئيس الجمهورية على المستوى الوطني إزاء الوظائف الأخرى، بما يمتلك من اختصاصات وصلاحيات موسعة، يحضر المركز بممثليه على المستوى المحلي والجهوي. فالمجلس الجهوي يتكون إلى جانب الأعضاء المنتخبين من مديري المصالح الخارجيّة للوزارات والمؤسّسات العموميّة بالولاية المعنيّة دون أن يكون لهم الحقّ في التّصويت، وتتمّ تسميتهم من قبل الوزير المعني (الفصل 32). أما المجلس المحلي فيضمّ أيضا مديري الإدارات المحلّية بالمعتمدية المعنيّة إن وُجدت من دون أن يكون لهم الحقّ في التّصويت، وتتمّ تسميتهم بقرار من الوزير المعني (الفصل 27). ورغم أن عضوية ممثلي المركز لا تعني الحق في التصويت، إلا أنّ البيروقراطية المكونة والمطلعة تعني رؤية أوضح وفهما أوسع للإشكاليات المطروحة على كل مستوى، وتاليًا سلطة أكبر على النقاش. وذلك في مقابل أعضاء ينتخبون كأفراد ويتداولون على عضويتهم كل مدّة معينة بالقرعة. كما أنّ افتقار المجالس لميزانيّات خاصّة وموارد بشريّة يمكن التعويل عليها، سيساهم في سيطرة ممثلي الإدارة على النقاش.
ينضاف إلى ذلك نيّة المشرع في غلق الهندسة المؤسسية الجديدة على محيطها الوسائطي. إذ تنصّ الفصول المذكورة أعلاه أنه يمكن لرئيس المجلس الجهوي أو المحلي أن يدعو ممثّلي المنظّمات والأحزاب السّياسيّة والجمعيّات للحضور من دون أن يكون لهم الحقّ في التّصويت. وهو ما يتناسق مع التوجهات العامة للهندسة المؤسسية، فالأحزاب أصلا غير حاضرة في الانتخابات المحلية والبرلمانية أساسا ويحرص النظام على ضرب أية مصداقية لها. وفي سياق ما وصف أعلاه، عن العلاقة غير المتوازنة بين الأعضاء المنتخبين والأعضاء ممثلي المركز، يبدو ميل الأعضاء المنتخبين إلى لعب دور سياسوي (يتماشى مع السلطة) هو الأرجح، فالعضو عديم الخبرة أو الكفاءة أو حتى بكليهما، في حال غياب الإمكانيات المادية واللوجستية، سيميل إلى الاستنجاد بالمركز لفرض التوازن المحلي.
وهنا يطرح سؤال الضمانات المالية والقانونية لاستقلالية المجالس وحسن أدائها لعملها. فمجالس الأقاليم مثلا مرتبطة بما توفره الولاية من إمكانيات وتجتمع في مقرها بالتداول بين ولايات الإقليم حسب الأمر عدد 589 الصادر في 21 سبتمبر 2023. وهي ترتبط عضويا بالمستويات الأدنى في العضوية وبما يليها في المستوى الأعلى. ما يجعل دورها يخضع بالضرورة لما تم بسطه أعلاه من رهانات مرحلية جعلت منها تقنية انتخابية شكلا، وتمهيدًا تراهن به السلطة على بلوغ أهدافها تدريجيا. وأيضا للهندسة المؤسسية بما فيها من هنات وأيضا فلسفة تصعيدية تجعل من المركز رقيبا على التصعيد، ومن المؤسسات ضمانات بيروقراطية على حساب الممارسة والحرية السياسية المفتوحة. الأمر الذي يجعل الحديث المتداول عن دورها الاقتصادي مبالغا فيه، حيث سارعت هيئة الانتخابات إلى تقديم أرقام لعدد المطارات والموانئ والبنية التحتية عموما كخصائص للإقليم فيما هي سابقة على وجوده وترتبط بشبكة وبنية علاقات اجتماعية واقتصادية وثقافية مختلفة. ما يجعل القول في نهاية الأمر بأن السياسة الموعودة (تمثل المجتمع السياسي ككل)، والتي حضرت كأولوية في مسار التركيز وفي جوهر المشروع، لا يمكن لها أن تضمن تغييرا اقتصاديا فعليا، حتى وإن دفعت ببعض الحركة فيه، فلا يمكن له أن يدوم كما لم يدم التغيير الشامل الذي دفعت به حركة وطنية كاملة في جهاز دولة فتيّة، والذي على الأقل دام لأكثر من نصف قرن، وتتواصل الدولة بإرثه على هناته. أما والحركة اليوم شعبوية، فما هو شكلا تقني-انتخابي-قاعدي، لا يمكن إلا أن تكون روحه تسلطية. ومع التسلط لا يمكن لروح المواطنة أن تنتج شيئا.
[1] Joe Painter and Alex Jeffrey, Political Geography: An introduction to space and power, SAGE Publications, 2009, pp1-3.
[2] Mourad Ben Jeloul, Régionalisation et découpage territorial en Tunisie : de la gestion centralisée à la gouvernance territoriale, in Les découpages territoriaux, 12/13/14 novembre 2015, Faculté des Sciences Humaines et Sociales de Tunis.
