تمّ تحيينه بتاريخ 10/08/2022

نُشر مشروع الدستور الذي يعرضه قيس سعيّد على الاستفتاء بتاريخ 30 جوان 2022. مشروع نسف به هذا الأخير دعائم اللامركزيّة في تونس، قاطعًا نهائيًّا مع فلسفة السّلطة المحليّة ومجيبًا عن سؤال طرحناه خلال الأشهر الماضية، حول إذا كانت مرحلة ما بعد 25 جويلية بصدد إنهاء التصوّر اللامركزيّ كما ورد في الباب السابع من دستور 2014.

لا يمكن القول بأنّ نسف السلطة المحليّة جاء مفاجئا، بل على العكس. أتى ذلك ليؤكّد معاداة الرئيس لأيّ سلطةٍ مضادّة حقيقيّة، محليّةٍ كانت أو وطنية. جاء ذلك ليبلور ما كان يشدّد عليه سعيّد من ضرورة الحفاظ على وحدة الدولة ووضع حدّ للفهم الخاطئ للتدبير الحرّ للجماعات المحليّة التي اعتبرها منذ تولّيه سدّة الحكم خطرًا على الشعب التونسيّ. ليس من الغرابة كذلك نسف سعيّد للسلطة المحليّة على اعتبار أنّ مشروع البناء القاعديّ الذي لطالما حمله منذ أولى سنوات الثورة، وبدأت بوادره تتضح في مشروع الدستور، يتناقض جوهريّا مع وجود سلطة محليّة فعليّة، رغم ادّعائه العكس.

عودة لمربّع دستور 1959

على عكس دستور 2014، الذي تضمّن بابًا من 12 فصلًا مخصّصًا للسلطة المحلّية بالإضافة الى الفصل 14 المندرج ضمن المبادئ العامّة، لم يتضمّن مشروع سعيّد سوى فصلٍ يتيمٍ حول الجماعات المحليّة مفتوح على جميع الاحتمالات. ينصّ الفصل على أن “تمارس المجالس البلديّة والمجالس الجهويّة ومجالس الأقاليم والهياكل التي يمنحها القانون صفة الجماعة المحلية المصالح المحليّة والجهوية حسب ما يضبطه القانون”. فإذا استثنينا إضافة الإقليم كجماعة محليّة، استنسخ مشروع سعيّد الفصل 71 من دستور 1959، الذي أسّس على مدى عقود لمركزة مفرطة للسلطة أدّتْ إلى تفاوتٍ حادّ بين الجهات واختلالٍ عميقٍ للتوازن بينها.

لئن أبقى قيس سعيّد على مصطلح الجماعات المحليّة، والذي أثبتت ممارسة دستور 1959 أنّه لا يتناقض مع المركزية المفرطة، فإنّه قد نزع عنها صفة السلطة، على غرار بقيّة السلط التقليديّة، متخلّيا تماما عن لفظ اللامركزيّة في مشروع دستوره.

في الواقع، لم يكتفِ مشروع الرئيس بالتخلّي عن الخيار اللامركزي للدولة بل سلبهُ كلّ مقوّماته الدستوريّة، ولعلّ أهمّها إدارة المصالح المحليّة وفق مبدأ التدبير الحرّ ومبدأ التفريع الضامن لتوزيع الصلاحيات بين السلطة المحليّة والسلطة المركزيّة. كما تفادى المشروع التنصيص الصريح على انتخاب المجالس البلدية والجهوية انتخابًا عامًّا حرًّا مباشرًا، نزيهًا وشفافًّا، وغيّب مبدأ الاستقلالية المالية والإدارية والخضوع لرقابة لاحقة من قبل القضاء الإداريّ.

من المهمّ كذلك الإشارة إلى أنّ السلطة المحليّة بدتْ من النقاط الأساسيّة التي اختلف فيها الرئيس ولجنة صياغة الدستور. فقد كان مشروع الهيئة الاستشاريّة أبقى على روح السلطة المحليّة -وإن لم يسمّها كذلك- مكرّسًا بابًا كاملًا “للتنظيم الترابيّ”. وتفصيليّاً، نصّ هذا الباب على مبدأ اللامركزيّة الترابية وضمن للجماعات المحليّة المنتخبة الشخصيّة القانونية والاستقلاليّة الإدارية والمالية، والعمل وفقا لمبدأ التدبير الحّر في إطار وحدة الدولة، وممارسة السلطة الترتيبية على الرغم من بوادر الحدّ من هاته الحريّة عبر إحالة الرقابة على أعمالها إلى “الدولة” عوضًا عن القضاء. فخيار العودة إلى دستور 1959 في علاقة بالجماعات المحليّة هو بالنتيجة خيار سعيّد نفسه.

حافظ سعيّد على انفراد القانون الأساسيّ بالتشريع في مجال “المجالس المحليّة والمجالس الجهويّة ومجالس الأقاليم والهياكل التي يمكن أن تتمتّع بصفة الجماعة المحليّة” في تشابه صوريّ مع ما ورد بالفصل 65 من دستور 2014. إلاّ أنّ إفراد القانون الأساسيّ بهذا المجال سابقا كان له معنى باعتباره يمنع التدخّل في مجال اختصاص السلطة المحليّة عن طريق قوانين عاديّة أو نصوص ترتيبيّة. فكلّ الأحكام التشريعيّة السابقة واللاحقة التي تنال من هذه السلطة تصبح لاغية. بعبارة أخرى، في دستور 2014، كان هذا الانفراد يمثّل ضمانةً دستوريةً للامركزيّة في تونس ومنعًا لأيّ محاولات للسلطة للتراجع عن هذا الخيار. اليوم وفي ظلّ تقزيم مشروع الدستور للجماعات المحليّة والجهويّة وبلورة التراجع عن الخيار اللامركزيّ، يصبح إفراد القانون الأساسيّ بالتشريع في هذا المجال مُفرّغا من معناه. فضلًا عن ذلك، تتيح الإحالة في هذا الصدد للقانون المجال أمام سعيّد للتحكّم في شكل وصلاحيات الجماعات المحلية، عبر سلطة المراسيم، وتفتح الباب على مصراعيْه أمام تنظيم مفرط المركزيّة.

يخشى أن يمهّد الدستور للتراجع عن مجلة الجماعات المحلية بحجة أنها خطرٌ على وحدة الدولة

علاوةً على ذلك، ناقض المشروع نفسه مشيرًا تارةً إلى المجالس البلديّة (الفصل 133) وطورًا إلى المجالس المحليّة (الفصل 75). لا يمكن الجزم بأنّ هذا التناقض يندرج ضمن الأخطاء العديدة والمتعدّدة في مشروع الدستور أم أنّه يحيلنا لهيكليْن مختلفيْن، أي المجالس البلديّة والمجالس المحلّية. في الواقع، تحيلنا “المجالس المحليّة” إلى العبارة التي أكّد عليها الرئيس مرارًا في حديثه عن مشروع البناء القاعدي. حيث تتكوّن بحسب تصوّره على مستوى المعتمديات لا البلديات، ويقع منها تصعيد أعضاء مجلس النوّاب. من جهة أخرى، دستَرَ سعيّد شعارًا بدا مهووسًا به منذ 25 جويلية الفارط ألا وهو وحدة الدولة. لئن كان دستور 2014 يكرّس بدوره وحدة الدولة التونسية فإنّه كان ينزّلها كسقفٍ للخيار اللامركزيّ صلب الفصل 14 الذي كان ينصّ على اعتماد الدولة النظام اللامركزيّ واعتمادها بكامل التراب الوطني في إطار وحدة الدولة. على عكس هذا التمشّي، أسقط مشروع الدستور الخيار اللامركزيّ مضيفًا في المبادئ العامّة وتحديدًا الفصل الرابع منه أنّ “الدولة التونسية موحّدة، ولا يجوز وضع أيّ تشريع يمسّ بوحدتها”. فصلٌ يحمل في طيّاته بلورةً لهوس الرئيس بفكرة وحدة الدولة التي كان يتحجّج بها لمرْكزة القرار السياسيّ -في اطار جائحة كورونا-  أو لمهاجمة رؤساء البلديات في حال نزاع بينهم وبين المركز. إذا ما أخذنا بعين الاعتبار الخطاب السياسي المناهض للبلديات سواء من طرف رئيس الجمهورية أو من طرف بعض النقابات والبلديّين، يمكن أن يُقرأ هذا الفصل المغمور ضمن المبادئ العامّة كتأسيسٍ دستوريّ للتراجع عن التشريعات التي يمكن أن تعتبرها السلطة خطرًا على وحدة الدولة وعلى رأسها مجلّة الجماعات المحليّة.

دستَرَ سعيّد شعارًا بدا مهووسًا به ألا وهو وحدة الدولة. 

أفرغ مشروع الدستور اللامركزيّة ليس فقط من بعدها القانونيّ الصرف بل كذلك من أهدافها السياسيّة والاجتماعيّة باعتبارها ممارسةً يوميّةً للشأن العامّ المحلّي من قبل المواطنين والمواطنات. في الواقع، تغييب التكريس الدستوري لضمانات الديمقراطية التشاركيّة وما تحمله في طيّاتها من توازٍ حتميٍّ ومنطقيٍّ بين ضمان الحقوق والحريّات وتحقيق التنمية العادلة سيؤثّر عاجلًا أو آجلًا، على الثقة المتبادلة بين المجالس والمواطنين. فلا يكفي انتخاب المجالس على المستوى المحلّي لبلوغ الديمقراطية، ولنا في بلديّات دستور 1959 خير دليل على ذلك. حيث أنّ المجالس وإن كانت منتخبة، فإنها لم تضفِ للممارسة الديمقراطية شيئًا بل كانت مجرّد جماعاتٍ تسيّر المصالح المحليّة الأساسيّة. فالديمقراطية، باعتبارها ممارسةً يوميّةً، كنّا نلمسها، على هنّاتها ومحدوديتها، في محطّات عديدة من الحياة المحليّة على غرار إعداد وتنفيذ ومتابعة البرنامج البلديّ للاستثمار، إعداد الميزانية، إعداد أمثلة التهيئة العمرانية وغيرها من المحطّات التي ضمنها لنا دستور 2014 وتراجع عنها مشروع دستور سعيّد.

لا مركزيّة من نوع آخر؟

اعتبرتْ بعض التعليقات حول مشروع الدستور أنّه كرّس نوعًا مختلفًا من اللاّمركزيّة، خصوصًا عبر المجلس الوطنيّ للجهات والأقاليم الذي يقوم مقام هيكلٍ تشريعيٍّ ثانٍ، وقارنه البعض مع المجلس الأعلى للجماعات المحليّة.

يتكوّن مجلس الجهات والأقاليم من نواب منتخبين عن الجهات والأقاليم، حيث ينتخب كلّ مجلس جهوي بطريقة غير مباشرة ثلاثة أعضاء من بينهم لتمثيل جهتِهم كما ينتخب أعضاء المجالس الجهويّة في كل إقليم نائبًا واحدًا من بينهم يمثّل هذا الإقليم. بعبارةٍ أوضح إذا ما تمّ الإبقاء على الجهات في تقسيمها الحالي، سيحتوي المجلس الوطني على 72 عضوًا يمثّلون الجهات يضاف إليهم أعضاءً يمثّلون الأقاليم. لكنّ المشروع لم يشترطْ الانتخاب المباشر للمجالس الجهويّة في حدّ ذاتها، مما قد يحيلنا مرّة أخرى على مشروع البناء القاعديّ، حيث تتكوّن المجالس الجهويّة من ممثّلٍ عن كلّ مجلسٍ محلّي.

من حيث التركيبة، يتشابه هذا المجلس مع تركيبة المجلس الأعلى للجماعات المحليّة المكرّس بدستور 2014 ومجلّة الجماعات المحليّة– والذي لم يرَ النور نظرًا لتعطّل إجراء الانتخابات الجهويّة- إلاّ أنّه يغفل صنفًا أساسيّا من الجماعات المحليّة ألا وهي البلديّات. فإلى جانب رؤساء الجهات الأربع والعشرين ورؤساء الأقاليم، كانت البلديّات تمثّل حجر الأساس في المجلس الذي ضبطتْ تركيبته مجلة الجماعات المحليّة، باعتباره يتضمّن 24 رئيس بلديّة يمثلون الجهات يُضاف إليهم الأربع بلديّات الأكبر من حيث عدد السكّان والأربع البلديات الأضعف من حيث مؤشّر التنمية، وذلك تطبيقًا لمبدأ التمييز الإيجابي.

من جهة أخرى، يمثّل المجلس الأعلى للجماعات المحليّة هيكلًا جامعًا وممثّلًا للبلديّات والجهات والأقاليم، أسندتْ له السلطة التأسيسية صفة المخاطب باسم الجماعات المحليّة في علاقته بالسلطتيْن التشريعية والتنفيذية حينها. وقد عهدتْ له مهمّة النظر في المسائل المتعلقة بالتنميّة والتوازن بين الجهات والسهر على ضمان التناسق بين السياسات العمومية والمخطّطات والبرامج والمشاريع المحلية والوطنية ودراسة سبل التعاون والتنسيق بين مختلف الجماعات المحلية بالإضافة إلى متابعة برامج التكوين.

في حين يصنّف مشروع الدستور المجلس الوطنيّ للجهات والأقاليم ضمن “الوظيفية التشريعيّة” كغرفة ثانية من دون تحديدٍ واضحٍ لعلاقته بمجلس النواب. في المقابل، يُعهد له النظر وجوبًا في المشاريع المتعلّقة بميزانيّة الدولة ومخطّطات التنميّة الجهويّة والإقليميّة والوطنيّة لضمان التّوازن بين الجهات والأقاليم. مضيفًا توفير شرط المصادقة بالأغلبيّة المطلقة للمجلسيْن على قانون الماليّة ومخطّطات التنمية ويُسند للمجلس الوطني ممارسة صلاحيات الرقابة والمساءلة في المسائل المذكورة، وذلك في سياق إضعاف البرلمان لصالح غرفة الجهات والأقاليم.

أي أنّه خلافا لما يتمّ تداوله، لا يعدّ هذا الهيكل تتويجا للجماعات المحليّة بل هو جزء لا يتجزأ من “الوظيفة التشريعيّة”. علاوة على ذلك، يبقى هذا المجلس هلاميّ الصلاحيات خفيّ المعالم أقرب إلى الحدّ من سلطة مجلس النوّاب أو بالأحرى إلى لامركزة السلطة التشريعيّة منه إلى تعزيز السلطة المحليّة. كما يندرج في إطار مقاربة سعيّد التي تعالج المشاكل الاجتماعية والتنموية بالنصوص الدستوريّة. ولعلّ أدلّ شيء على ذلك قوله صلب المذكرة التفسيرية لمشروع الدستور “من تمّ تهميشه سيسعى إلى وضع النصوص القانونية التي تخرجه من دائرة التهميش والإقصاء والمهمّة الأولى للدولة هي تحقيق الاندماج”.

يبقى هذا المجلس هلاميّا إلى حين إصدار القوانين المتعلّقة بالجماعات المحليّة التي بشّر بها الفصل 142 والذي ينصّ على أنّه “تدخل الأحكام المتعلّقة بالمجلس الوطني للجهات والأقاليم حيّز النفاذ إثر انتخاب أعضائه بعد وضع كلّ النصوص ذات الصلة به.”

إذا السلطة المحليّة سُئلت بأيّ ذنب قُبرت؟

تختلف السرديّات حول النظام اللامركزي في تونس وتُجمع التقييمات على أنّ المعضلة التي تواجه هذا المسار طويل الأمد وأول أسباب تعثّره هي ضعف الموارد البشرية والمالية. إنّ التصوّر اللامركزي الذي انتهجتْه تونس منذ دسترة هذا الخيار، تصوّرٌ حالمٌ يعطي الجماعات المحلّية صلاحيّاتٍ كبرى على مستوى محلّي، جهويّ وإقليميّ. تصوّرٌ أكثر ما يُعاب عليه نزعة المركز للتخلّص من أعباء إدارة الشأن المحلّي وإسنادها إلى الجماعات المحلّية من دون مواردَ ماليّة كافيّة أو كفاءاتٍ من شأنها نقل البلديّات -على سبيل الذكر لا الحصر- من دورها التقليدي في إسداء خدمات القرب إلى وضع نظرة شاملة لمستقبل المدن.

الأسئلة المطروحة اليوم: ما هو الواقع الذي سيواجهه غدا “البناء القاعدي” – إن رأى النور – وبأيّ موارد مالية وبشرية ستقوم المجالس المنتخَبة بـ”التخطيط لمشاريع التنمية المحلّية والجهوية”؟ وما هي الصلاحيّات الواسعة – الموعودة – التي ستتمتّع بها؟ وبأيّ آليّات والدولة التونسية تواجه أحلك حقبة على المستويَيْن الاقتصادي والاجتماعي؟

للتاريخ، يجب القول إنّ تجربة السلطة المحلّية في تونس بدأت تتلمّس طريقها منذ سنوات ويجب القول إنّ المسار واجه تحدّياتٍ عديدةً على غرار نقص التكوين، نقص الموارد البشرية والمالية، ضبابيّة الرؤية، تخبّط بعض المنتخبين وغياب القيادة السياسيّة المؤمنة بالمسار. إلاّ أنّ جميع هذه التحدّيات ستواجه أيّ مسارٍ جديدٍ يمكن أن يُقترَح، سواء سُمّي السلطة المحلية أو حمل اسم “البناء القاعدي” الذي بدأ سعيّد في بلورته من خلال مشروع الدستور المعروض على الاستفتاء. يجب القول كذلك بأنّه من الطبيعي جدّا أنّ يتعثّر المسار اللامركزيّ في أولى سنواته نظرا لتعطّل الإطار التشريعي والمؤسساتي وغياب الإرادة لدعم المسار ماديًا وبشريًا ومؤسساتيًا، وضعف انخراط المتساكنين  في مسارٍ لم يحقّق بعد الأهداف المرجوة منه،. إلاّ أنّ التعلّل بذلك للنيل من الخيار اللامركزيّ هو في جوهره نيلٌ من الخيار الديمقراطي، لتمرير مشروع ذاتيّ سلطويّ. أمام السعي المحموم للقضاء على كلّ السلط المضادّة وعلى رأسها السلطة المحليّة اليوم، تبدو الخشية كل الخشية من الرجوع إلى مربّع السلطة المركزيّة المهيمنة على الدولة التونسية والتي أثبتتْ على مدى عقود – مقابل 4 سنوات من تنصيب المجلس المحليّة – أنّها عاجزةٌ عن تحقيق التنمية والعدالة الاجتماعية وفتحتْ الباب سابقا على مصراعيه للزبونية والتفاوت بين الجهات واهتزاز ثقة الشعب في السلطة.