أقر البرلمان المصري في 19-08-2019 بعد موافقة لجنة القوى العاملة قانون التأمينات الاجتماعية والمعاشات الجديد رقم 148 لسنة 2019، وذلك بعد مناقشات حادة داخل المجلس استمرت لمدة خمس سنوات. حيث من المفترض إعمالاً لمواد الإصدار أن يتم بدء العمل بأحكام القانون الجديد مع بداية عام ^[1]2020. من أهم ملامح القانون الجديد أنه جاء يجمع بين كافة القوانين المتعددة الخاصة بالتأمينات الاجتماعية تحت مظلة قانون موحد؛ حيث يوجد حالياً قوانين عدة تنظم التأمينات الاجتماعية: فينظم القانون رقم 79 لسنة 1975 التأمين الاجتماعي على العاملين بالجهاز الإداري للدولة والخاضعين لقانون العمل، والقانون رقم 108 لسنة 1976 ينظم التأمين الاجتماعي على أصحاب الأعمال وما في حكمها، والقانون رقم 50 لسنة 1978 ينظم التأمين على المصريين العاملين بالخارج، وأخيراً القانون رقم 112 لسنة 1980 وهو ينظم التأمين الشامل ويخاطب بالأساس العمالة الغير رسمية والموسمية وما في حكمها. بالنظر إلى نصوص القانون الجديد ومقارنتها مع القانون رقم 79 لسنة 19 نجد أن المُشرع قد أدخل تعديلات بسيطة على الهيكل التشريعي القديم^[2]. ولكن استحدث المُشرع في القانون الجديد بابين جديدين لفضّ التشابك المالي بين هيئة التأمينات الاجتماعية ووزارة المالية من خلال وضع أسس قانونية للحدّ من استيلاء وزارة المالية على أموال التأمينات الاجتماعية، والعمل على استرجاع مديونية التأمينات الاجتماعية لدى وزارة المالية والتي تقدر بأكثر من 640 مليار جنيه^[3]. تعتبر إشكالية مديونية هيئة التأمينات الاجتماعية لدى وزارة المالية هي أحد الأسباب الرئيسية لسن تشريع جديد للتأمينات والمعاشات الاجتماعية^[4]. ولكن انتقد البعض قانون التأمينات الجديد قبل إقراره وذلك بسبب عدم طرح المشروع للحوار المجتمعي أو على أصحاب الشأن من النقابات العمالية واتحاد أصحاب المعاشات. فحسب وصف رئيس اتحاد أصحاب المعاشات، فإن القانون غير دستوري ومخالف لنص المادة 17 من الدستور المصري والتي تنص على أن "… أموال التأمينات والمعاشات أموال خاصة …وتديرها هيئة مستقلة"^[5]، حيث من شأن القانون الجديد إهدار أموال التأمينات التي يناضل أصحابها لاستردادها من وزارة المالية وبنك الاستثمار القومي. من خلال هذا المقال، نحاول إلقاء الضوء على أهم التعديلات التي طرأت على القانون في ضوء الخلاف التاريخي بين هيئة التأمينات الاجتماعية وكلاً من وزارة المالية وبنك الاستثمار القومي؛ وما إذا كانت تلك التعديلات تعمل بشكل إيجابي على كفالة حقوق أصحاب المعاشات.

أهم التعديلات التي طرأت على نصوص القوانين القديمة

في البداية، يجب الإشارة أن التأمينات الاجتماعية هي مقدار من الأموال التي تُحصّل من العاملين المؤمن عليهم من أصحاب العمل، وتقتطع تلك الأموال من رواتبهم شهريًا طوال فترة عملهم في شكل اشتراكات يتم توريدها لهيئة التأمينات والمعاشات بحيث يتمكن كل عامل أو موظف بعد انتهاء مدة خدمته سواء ببلوغ سن المعاش أو التقاعد من الحصول على راتب شهري يساعده لسد احتياجاته الأساسية. ووفقاً لنص المادة 6 من القانون الجديد، فإن موارد التأمينات والمعاشات عديدة ومختلفة ولكنها تعتمد بشكل أساسي على الآتي: الاشتراكات التي يؤديها أصحاب الأعمال عن العاملين لديهم سواء الحصة التي يلتزم بها صاحب العمل أو الحصة التي يلتزم بها المؤمن عليه كما وضحنا. وهو ما يعني أن أموال التأمينات الاجتماعية والمعاشات هي أموال ذات طبيعة خاصة لأن طريقة جمعها تعتمد بشكل أساسي على الحصص التي يدفعها الموظفون من رواتبهم سواء كانوا عاملين بالقطاع العام أو الخاص. وبناءً عليه جاء القانون الجديد في المادة 21 ينسخ الحالات التي يجوز فيها استحقاق المعاش وهي إما ببلوغ سن الشيخوخة، أو انتهاء خدمة المؤمن عليهم بسبب الوفاة أو العجز الكامل أو الجزئي^[6]. ولكن في المقابل، حدد القانون في المادة 103 الحالات التي يجوز فيها قطع المعاش عن مستحقيه^[7]، منها الالتحاق بأي عمل والحصول منه على دخل صافٍ يساوى قيمة المعاش أو يزيد عليه، فإذا نقص الدخل الجديد عن قيمة المعاش صرف للمستحق الفرق^[8]. وهو الأمر الذي يتناقض كليا مع الطبيعة القانونية لاستحقاق أموال المعاشات. فقد منع القانون المواطنين أصحاب المعاشات من الجمع بين قيمة المعاش وأي مصدر دخل إضافي إلا في حدود قيمة المعاش، وهو ما يعني أن القانون أغفل بعض النقاط الهامة التي قد تؤثر على حياة المواطنين الاقتصادية والاجتماعية. فعادة ما يكون مبلغ المعاش ضئيلاً للغاية بالمقارنة مع الرواتب التي كانوا يتقاضونها قبل بلوغ سن المعاش، وهو ما يدفع الكثير من أصحاب المعاشات إلى البحث عن مصدر رزق آخر يساعد في سد الاحتياجات الأساسية. من ناحية أخرى، لم يراعِ المُشرع أن بعض مستحقي المعاش هم المصابين بالعجز الجزئي أثناء تأدية عملهم، بحيث يكون العجز مرتبطا بشكل مباشر بطبيعة العمل من دون أن يمنع القيام بأعمال أخرى. فعلى سبيل المثال، لا يحول العجز الجزئي لعمال الإنشاءات، دون إمكانية العمل بقطاع آخر أو بمهنة تجارية أخرى أو العمل الحر بفتح مشروع تجاري صغير. ولكن القانون نص في الفقرة الثانية من حالات قطع المعاش مزاولة مهنة تجارية أو غير تجارية لمدة تزيد عن خمس سنوات متصلة أو متقطعة. لذلك نلاحظ أن هذا التعديل لم يخدم أصحاب المعاشات بل جاء يقيّد من حقهم في الحصول على معاش كامل من أموالهم الخاصة نظير فترة خدمتهم. هناك تعديل آخر طرأ على القانون الجديد فيما يخص النصوص العقابية، حيث حرص المُشرع على زيادة مبالغ الغرامات بشكل مفرط. فقد نصت المادة 166 على غرامة لا تقل عن 20 ألف جنيه ولا تزيد عن 100 ألف جنية في حالة منع العاملين بالهيئة القيام بمباشرة صفة الضبطية القضائية في دخول محل العمل والاطلاع على السجلات أو إعطاء بيانات غير صحيحة^[9]، مقارنة بالقانون رقم 79 لسنة 1975 والذي كان ينص على غرامة لا تجاوز 100 جنية على ذات الفعل المُجرم^[10].

وفي تعديل آخر، أعفى القانون الجديد صاحب العمل من بعض المسؤوليات الجنائية التي كان ينص عليها القانون رقم 79 لسنة 1975 خاصة في حالات الإهمال الجسيم الذي ينتج عنه إصابة العمال. فكان القانون المذكور يعاقب صاحب العمل بالغرامة في حالة عدم نقل المصاب إلى مكان العلاج أو عدم إبلاغ الشرطة في حالة حدوث إصابة عمل، أو عدم الاشتراك في هيئة التأمينات^[11]. ولكن القانون الجديد جاء يعاقب المسؤول الفعلي عن الإدارة لدى صاحب العمل بدلاً من صاحب العمل ذاته والذي يكون في أغلب الأحيان إما مستثمرا محليا أو أجنبيا^[12]. من الجدير بالذكر أنه أثناء مناقشة القانون تحت قبة البرلمان، حدثت مشادة كلامية بين وزيرة التضامن الاجتماعي ورئيس البرلمان المصري بشأن تلك التعديل. فقد اعترضت وزيرة التضامن على هذا التعديل لأنه يفلت أصحاب المنشآت المتقاعسين عن أداء دورهم تجاه العمال من العقوبة ويهدر حقوق العمال التي ينتهكها في حالة المخالفات الجسيمة. وهو ما رد عليه رئيس البرلمان في ذات الجلسة بأنه لا يستطيع حبس مستثمر يوفر فرص عمل بسبب مخالفات بسيطة في حق العمال^[13].

تقنين الاستيلاء على أموال التأمينات

• خلفية: الصراع بين وزارة المالية وبنك الاستثمار القومي وهيئة التأمينات الاجتماعية

لقد نجح نظام التأمينات الاجتماعية والمعاشات منذُ تأسيسه في ستينيات القرن الماضي في تحقيق فائض مالي متراكم، الأمر الذي شجع الحكومة على الاستثمار في أموال هيئة التأمينات الاجتماعية لتمويل المشاريع الصناعية والقومية. وفى عام 1980، تأسس بنك الاستثمار القومي التابع لوزارة المالية وقد تمّ إدراج أموال صندوق التأمينات ضمن موارده، حتى صدور القرار 422 لسنة 2005 الخاص بضم هيئة التأمينات الاجتماعية إلى وزارة المالية. وهو ما اعتبره اتحاد أصحاب المعاشات اعتداء من الدولة بشكل كامل على أموال الهيئة وعلى استقلاليتها التي نص عليها الدستور كما أشرنا في المقدمة^[14]. كما أسند القرار لوزير المالية إصدار القوانين المتعلقة بالتأمينات الاجتماعية وخوّله أن يحلّ محلّ وزير التأمينات أينما ذكر في القوانين والتشريعات. كما نقل القرار العاملين بوزارة التأمينات الاجتماعية إلى وزارة المالية. وهو الأمر الذي يعني الاستيلاء الكامل من وزارة المالية على أموال التأمينات وتجميد نشاط وزارة التأمينات الاجتماعية فيما يخص أموال هيئة التأمينات والمعاشات الخاصة بشكل كامل والتحكم فيها وفقاً لسياسات وزارة المالية ودمج أموال التأمينات الاجتماعية إلى قطاع الموازنة العامة للدولة؛ وهو ما أدى إلى الاعتماد الكلي على أموال الهيئة لتمويل عجز الموازنة العامة حتى بلغت مديونية وزارة المالية لدى صندوق المعاشات 642 مليار جنيه بين 2006-2018^[15]. بعد ثورة يناير أصبحت هيئة التأمينات الاجتماعية تابعة لوزارة التأمينات والشئون الاجتماعية (وزارة التضامن الاجتماعي حاليًا)، وهو ما شجع أعضاء النقابة المستقلة لأصحاب المعاشات على المطالبة باسترداد أموال التأمينات التي تستحوذ عليها وزارة المالية. وبالفعل، وقعت وزارة التضامن والمالية اتفاقية لرد مبلغ من تلك المديونية إلا أن المالية لم تلتزم بمواعيد السداد المتفق عليها ^[16]. وقد انعكست تلك الوقائع على المناقشات التي تمت حول القانون تحت قبة البرلمان والتي استمرت لمدة خمس سنوات؛ ولكن هل أوجد لها القانون الجديد حلا؟

• القانون الجديد: الحدّ من توغّل وزارة المالية من دون أي ضمانات لسداد المديونية القديمة

حاول القانون الجديد الحدّ من سيطرة وزارة المالية على أموال التأمينات الاجتماعية ولكن من دون تقديم حلول جذرية لفض الاشتباك حول مديونية الهيئة القومية للتأمينات الاجتماعية لدى وزارة المالية؛ حيث لم ينص على آليات لاسترداد أموال الهيئة لدى وزارة المالية. فقد أقرّ القانون حزمة من النصوص التي تحفظ قدرًا من التوازن بين سلطة وزارة المالية، وهيئة التأمينات الاجتماعية من خلال استحداث الباب الثاني تحت مُسمّى إدارة وتمويل نظام التأمينات الاجتماعية والمعاشات^[17]. ينص القانون على إنشاء صندوق لإدارة واستثمار أموال الصندوق^[18]. يباشر إدارة الصندوق مجلس أمناء تكون وظيفتهم وضع السياسة العامة الاستثمارية لصندوق الاستثمار، ووضع الخطط اللازمة بما يكفل تنمية موارده المالية. ولكن بشرط استثمار نسبة لا تقل عن 75% من احتياطي أموال الهيئة القومية للتأمينات في أذون وسندات الخزانة العامة (وزارة المالية)، ويجوز تخفيض تلك النسبة بالاتفاق مع الهيئة ووزارة المالية إلى 65%^[19]. وهو ما يعني أن الهيئة مُلزمة بموجب القانون الجديد على الاستثمار في سندات وزارة المالية بنسبة لا تقل عن 65% في جميع الحالات. في المقابل، سمح القانون للهيئة القومية للتأمين الاجتماعي بالاستثمار بنسبة 25% في أي من الأنشطة والمجالات التي تختارها الهيئة في سبيل تحقيق التنمية لموارد الصندوق^[20]. أجاز القانون كذلك للهيئة القومية للتأمين الاجتماعي تأسيس الشركات المساهمة سواء بمفردها أو مع شركاء آخرين، وأيضًا إنشاء صندوق للاستثمارات العقارية كمصدر لتنمية مواردها المالية.^[21]

في المقابل، جاء الباب التاسع من القانون الخاص بالخزانة العامة، يعفي وزارة المالية من سداد التزاماتها المالية قبل تاريخ العمل بهذا القانون ويبقي استقلال هيئة التأمينات والمعاشات بمواردها المالية منقوصا. فالمادة 109 منه نصت على أن أموال التأمينات الاجتماعية في طبيعتها أموال خاصة نظرًا لطبيعة تحصيلها من العاملين المؤمن عليهم في القطاعات المختلفة. إلا أن تلك الأموال بحسب لفظ المُشرع تتمتع بأشكال الحماية المقررة للأموال العامة كافة. وفى تفسير النصّ، نجد أن المُشرع أقر بالملكية الخاصة للأموال، ولكن أخضع التصرف في الأموال وعوائدها والاستثمار فيها لرقابة ومحاسبة الأجهزة الإدارية باعتبارها أموالا عامة وهو ما يعني أن الهيئة لم تستقل بمواردها بشكل كامل؛ في التفاف واضح على أحكام الدستور. وقد نظّم القانون كذلك إعادة أموال الهيئة إلى صناديقها، من خلال النص في المادة 111 على التزام وزارة المالية بسداد قسط سنوي للهيئة بمبلغ 160.5 مليار جنيه، يزيد بشكل مركب كل سنة بمقدار 5.7% لمدة خمسين سنة^[22]. على أن يتم تقسيم القسط إلى أقساط شهرية تلتزم الوزارة بدفع قيمته قبل نهاية كل شهر^[23]. ولكن بشرط أن تتحمل الهيئة كافة التزامات الخزانة العامة من المعاشات المستحقة حتى تاريخ العمل بهذا القانون، وكذلك التزامات المبالغ المودعة لحساب الصندوق لدى بنك الاستثمار القومي حتى تاريخ العمل بهذا القانون، وكافة مبالغ الصكوك التي صدرت من وزارة المالية لصالح الهيئة القومية للتأمينات والمعاشات، بالإضافة إلى كامل المديونية المستحقة على الخزانة العامة للتأمينات الاجتماعية. وهو ما يعني إسقاط كافة الحقوق المالية لدى وزارة المالية لصالح هيئة التأمينات والمعاشات قبل العمل بالقانون الجديد.

خاتمة

على الرغم من أن القانون الجديد جاء يحد من استحواذ وزارة المالية على أموال التأمينات الاجتماعية، إلا أنه لم يضمن عودة أموال التأمينات إلى أصحابها. وهو بالتالي يهدر مسيرة نضالية استمرت لعقود من أصحاب المعاشات لاسترداد أموالهم في ظل القانون السابق. كما أسقط القانون الجديد مديونية وزارة المالية لدى التأمينات دون تحقيق الاستقلال الكامل بأموالهم الخاصة في المستقبل كما ينص الدستور المصري، ودون عرض مشروع القانون قبل إقراره على المخاطبين به. فلم يقدم القانون أي تنازلات حقيقية لأصحاب المعاشات بل على العكس حرص المشرّع على الانتقاص من حقوق العمال ومنح المستثمرين المزيد من الحماية وضمان إفلاتهم من العقاب تحت شعار تشجيع مناخ الاستثمار والمستثمرين.