ينُظر في العادة إلى وكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين المعروفة باسم الأونروا على أنها منظّمة إنسانية تقدّم المساعدات والإغاثة للاجئين الفلسطينيين في نطاق جغرافيّ محدود من الشرق الأوسط (الضفة الغربية وغزة في فلسطين، الأردن، سوريا ولبنان)، كما أنها في الوقت الحالي تلعب الدور الأبرز في غزة كونها المنظمة صاحبة التاريخ الأطول والخبرة الأوسع في مجال الإغاثة والمساعدة الإنسانية، إضافة إلى دورها الأهمّ في توفير التعليم والرعاية الصحية في المخيّمات الفلسطينية منذ عام 1948.

إلا أن الأهمية السياسية والقانونية لهذه المنظمة، أمر لا يمكن تجاهله، فهي التي تحافظ على حقوق اللاجئ الفلسطيني طالما أنّ اتفاقية 1951 تستثني اللاجئين الذين تتولاهم وكالات دولية أخرى وتخرجهم من ولاية المفوضية السامية لشؤون اللاجئين. وهذا يفسر استهداف الأونروا من قبل إسرائيل ومن يساندها من الدول لمدة طويلة، الأمر الذي يجعل الاتهامات الأخيرة مجرّد سلسلة من المحاولات بهدف إضعاف الأونروا تمهيدًا لإلغائها، ولعل أبرز المحاولات السابقة قيام إدارة ترامب في العام 2018 بوقف دعمها المالي للوكالة على اعتبار أنها تشكل عائقًا أمام حلّ النزاع الإسرائيلي الفلسطيني.

تعريف اللاجئ الفلسطيني

تقدم الأونروا تعريفًا للاجئ الفلسطيني، وهو الشخص الذي كانت إقامته العادية في فلسطين وذلك لفترة لا تقل عن سنتين قبل النزاع في عام 1948، والذي فقد جرّاء هذا النزاع داره ومورد رزقه، ولجأ في عام 1948 إلى أحد البلدان التي تكفل فيها الوكالة الإغاثة. ويستحقّ اللاجئون الذين ينطبق عليهم هذا التعريف وأولادهم وأحفادهم مساعدة الوكالة إذا كانوا مسجّلين لديها، ومقـيمين في منطقة عمليـاتها. وعلى الرغم من هذا التعريف الموسّع للاجئ الذي يقع تحت ولاية الوكالة، إلّا أنّ هناك أعدادًا كبيرة من اللاجئين لا يحصلون على المساعدة أو غير معترف بهم كلاجئين بسبب عدم تسجيل أسمائهم في الوكالة أو بسبب إقامتهم في المناطق التي لا تمارس الوكالة فيها نشاطاتها. كما أنّ التعريف مرتبط بالذكور ولا يمكن للنساء الفلسطينيات أن ينقلن صفة اللجوء لأبنائهنّ. يفهم من تعريف الأونروا، أنّ الفلسطيني يكتسب صفة اللجوء بالوراثة إذا كان مسجلًا لديها، وبالتالي فإنّ الفلسطينيين المتواجدين في الدول التي تعمل فيها الأونروا ولم يقوموا بالتسجيل بسبب عدم المعرفة أو عدم حاجتهم الاقتصادية في حينه لم يكتسبوا صفة اللجوء. وهناك الذين لم يتمكّنوا من التسجيل لأنّهم يعيشون في بلدان لا تعمل فيها الأونروا، مثل مصر، السعودية، العراق، دول الخليج، أوروبا، أميركا الجنوبية، إلخ. وبالتالي هناك جزء كبير من الفلسطينيين لم يحصلوا على صفة اللجوء، ولا توجد تقديرات رسمية لعددهم.

بالرغم من القيود السابقة، هناك حوالي 6 ملايين لاجئ فلسطيني مسجّل لدى الأونروا، يعيش ثلثهم تقريبًا في 58 مخيمًا تحت إشراف الأونروا.

وطريقة التعريف التي اتبعتها الوكالة تتماثل مع الطريقة المتبعة لتعريف اللاجئ أيام عصبة الأمم. إذ كانت معالجة قضية اللاجئين من خلال تحديد فئات معيّنة ينطبق عليهم صفة اللجوء استنادًا إلى الدولة القادمين منها، ومن ثمّ كان على طالب اللجوء أن يثبت أنّه قادم من المنطقة المعيّنة ليصبح لاجئًا. ومن الأمثلة على ذلك، ترتيب^[1]  الثلاثين من حزيران/يونيو لسنة 1928 المتعلّق بالوضع القانوني للاّجئين الروس والأرمن، خطة الثلاثين من تموز (يوليو) لسنة 1935 لإصدار شهادات شخصية للاجئين القادمين من إقليم سار^[2] (SAAR) ، الترتيب المؤقت للرابع من تموز/يوليو لسنة 1936 المتعلق باللاجئين القادمين من ألمانيا.

حتى بعد إنشاء منظمة الأمم المتحدة، تمّ اتباع النهج نفسه؛ إذ تم إنشاء منظمة اللاجئ الدولية التي كانت مخصّصة للاجئين من ضحايا النظام النازي أو الفاشي أو أي نظام ساند هذين النظامين في الحرب العالمية الثانية، أو أي نظام باع وطنه، أو نظام ساند هذه الأنظمة ضد الأمم المتحدة، أو الجمهوريين الإسبان، أو النظام الفلاجنستي[3] (Falangist) في إسبانيا، أو اليهودي الذي أقام في ألمانيا أو النمسا وهرب إلّا أنّه أُجبر على العودة بفعل من العدو.

حتى التعريف الذي جاءت به اتفاقية 1951 كان محدّدًا في البداية على أساس زمني، أي من متطلّبات التعريف تولد صفة اللجوء نتيجة أحداث وقعت قبل 1 كانون الثاني/يناير 1951، وجغرافي، وإن كان الأخير اختياريًا؛ إذ منحت الاتفاقية الدول الاختيار فيما إذا كانت هذه الاحداث قد وقعت في أوروبا فقط أو غير ذلك من الدول، حيث كان تصوّر المجتمع الدولي في ذلك الوقت محصوّرًا ولم يتوقّع ظهور مشكلة اللاجئين مرة أخرى بالزخم نفسه. لكن الأحداث التي وقعت في الخمسينيات والستينيات، وعلى الأخص في أفريقيا، آسيا، وأميركا اللاتينية التي أصبحت مسرحًا لحروب التحرير والثورات والانقلابات أدى إلى لجوء أعدادٍ كبيرةٍ حفاظًا على حياتهم، الأمر الذي أثبت خطأ تصوّر المجتمع الدولي. لذلك كان لا بدّ من التدخل من جديد أمام هذه التحديات ليشمل اللاجئين الجدد في هذه الاتفاقية، وهكذا أُعدّ البرتوكول الخاص بوضع اللاجئين لسنة 1967، وطبقًا لأحكام الفقرة (2) من المادة الأولى من هذا البروتوكول تتعهّد الدول بتطبيق الأحكام الأساسية لاتفاقية 1951 على جميع اللاجئين وفقًا للتحديد الوارد فيها ومن دون القيد الزمني، إلّا أنّه أبقى الحق للدول من التمسّك بالقيد الجغرافي.

لذلك إنشاء منظمة متخصّصة للاجئين لم يكن مستغربًا، وبالتالي تم إنشاء الأونروا بموجب القرار رقم 302 الصادر عن الجمعية العامة للأمم المتحدة في 8 كانون الأول/ديسمبر 1949 لتقديم خدمات إنسانية للاجئين الفلسطينيين إلى أن يتمّ التوصل إلى حل لقضيتهم.  وهنا تجدر الإشارة إلى أنّ هذه الوكالة تعتبر خلفًا لمؤسسة الأمم المتحدة لإغاثة اللاجئين الفلسطينيين، وهي مؤسسة كانت تنظم أعمال الإغاثة التي كانت تتطوّع بها منظمات غير حكومية، أي بمثابة جهة لتنسيق مجهودات الإغاثة.

استثناء اللاجئ الفلسطيني من تعريف اللاجئ بحسب اتفاقية 1951

لغايات فهم أهمية تعريف الأونروا للاجئ الفلسطيني، لا بدّ من ربطه مع اتفاقية 1951 الخاصة بالمركز القانوني للاجئين التي تعتبر الإطار القانوني للجوء على الصعيد الدولي في الوقت الحالي. إذ أنّ مجرد وقوع اللاجئ الفلسطيني ضمن اختصاص الأونروا، يؤدي تلقائيًا إلى استثنائه من اتفاقية 1951 بحسب نص المادة 1/د التي جاء فيها “لا تسري هذه الاتفاقية على الأشخاص الذين يتلقون حاليًا الحماية أو المساعدة من هيئات أو وكالات تابعة للأمم المتحدة غير مفوض الأمم المتحدة السامي لشؤون اللاجئين”.

ينطبق بند الاستبعاد هذا على أيّ شخص يتلقى الحماية أو المساعدة من أجهزة أو وكالات الأمم المتحدة غير المفوضية السامية لشؤون اللاجئين. والهدف من وراء هذا البند هو عدم تداخل ولاية المفوضية مع ولاية منظمات أخرى، وبخاصة أنّه عندما تمّ إعداد النظام الأساسي للمفوضية كانت هناك منظمتان تقدمان الحماية والمساعدة للاجئين، هما؛ وكالة الأمم المتحدة لتعمير كوريا^[4] (UNKRA)، ووكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى، الأونروا، (UNRWA). ومن الناحية العملية لا ينطبق هذا النص في الوقت الحالي إلا على اللاجئ الفلسطيني الذي يقع ضمن ولاية الأونروا، إلّا أنّ ذلك لا يمنع من نشوء أوضاع مماثلة أخرى في المستقبل^[5].

وبما أنّ الأونروا لا تعمل إلّا في بعض مناطق الشرق الأوسط وهي الأردن، لبنان، سوريا، الضفة الغربية، وقطاع غزة، فإنّ المساعدة والحماية التي تقدّمها تنحصر في اللاجئين إلى هذه الدول. وهكذا فإنّ اللاجئ من فلسطين الذي يجد نفسه خارج تلك الدول لا يتمتع بالمساعدة والحماية المذكورة، له الحق في الاستفادة من اتفاقية 1951 إذا توافرت فيه متطلبات التعريف^[6].

كانت هناك العديد من الجهود التي بذلت من المجموعة العربية خلال المناقشات التي سبقت إقرار اتفاقية 1951 والنظام الأساسي للمفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين. وقد أدت هذه الجهود إلى استثناء اللاجئين الفلسطينيين من اتفاقية 1951 وولاية المفوضية.  إذ أنّ الطبيعة غير السياسية للمفوضية السامية لشؤون اللاجئين، بحسب ما جاء في المادة 2 من نظامها الأساسي، لا تنسجم مع ما يحيط بقضية اللاجئين الفلسطينيين من أبعاد سياسية، إضافة إلى ضمان حقّ العودة الذي أقرّته الأمم المتحدة، والتذكير بمسؤولية الأمم المتحدة كمنظمة عن خلق مشكلة اللاجئ الفلسطيني^[7].

النتائج المترتبة على إنهاء عمل الأونروا

يؤدي عدم وجود الأونروا بالضرورة إلى خضوع اللاجئ الفلسطيني إلى اتفاقية 1951، لكن لغايات اكتساب صفة اللجوء لا بدّ أن ينطبق عليه التعريف الوارد في الاتفاقية هذا من جانب، ومن جانب آخر لا تتوفر فيه أي من بنود الاستبعاد أو الانقطاع من الحماية الدولية، وفيما يلي عرض لهذا الموضوع بشيء من التفصيل:

أوّلًا: الأشخاص الذين لا يعتبرون بحاجة إلى الحماية الدولية

نصّت المادة (1/هـ) من اتفاقية 1951 على أنّه “لا تسري هذه الاتفاقية على الشخص الذي تعترف له سلطة البلد الذي اتخذ فيه مقامًا بالحقوق والواجبات المرتبطة بحمل جنسية هذا البلد”

تتعلّق هذه المادة باللاجئ الذي تتوفّر فيه عناصر التعريف الوارد في اتفاقية 1951، ومن ثمَّ يعتبر مؤهلًا للحصول على صفة اللجوء، لكن تم استقباله في بلد منحته سلطاته مجموعة من الحقوق التي يتمتع بها مواطنوها، من دون الحصول على جنسية ذلك البلد. وتشير التطبيقات العملية لهذا البند إلى أنّ الدول التي تستقبل هذه الفئة من اللاجئين ينتمي سكانه إلى الأصل العرقي ذاته الذي ينتمي إليه هؤلاء اللاجئين، كما هي حالة الأشخاص ذوي الإثنية الألمانية، حيث منحتهم ألمانيا هذه المعاملة. وفي بعض الأحيان تكون هناك روابط ومصالح أخرى بين دولة اللجوء وفئة معيّنة من طالبي اللجوء، ومثال ذلك ما كان عليه الحال بموجب قانون الجنسية البريطاني لسنة 1948 الذي كان يعطي مواطني دول الكومونولث (Common Wealth) الحقوق المتاحة للمواطن البريطاني من حرية الدخول غير المشروط والإقامة غير المحددة إلى الأراضي البريطانية وحق العمل^[8]. وتجدر الإشارة إلى أنّ هذا النص وُضع لحجب الحماية الدولية عن اللاجئين ذوي الإثنية الألمانية الذين كانوا متواجدين في وسط وشرق أوروبا ثم انتقلوا للإقامة في ألمانيا أثناء الحرب العالمية الثانية أو بعدها وكانت ألمانيا قد دمجتهم واستوعبتهم داخل مجتمعها^[9].

ولا يوجد تعريف دقيق لعبارة “الحقوق والواجبات” الواردة في هذا النص. إلّا أنّ المفوضية السامية لشؤون اللاجئين قد ذهبت إلى القول بأنّ بند الاستبعاد هذا يسري في مواجهة طالب اللجوء إذا كان مركزه القانوني مماثلًا إلى حد كبير لوضع المواطن في دولة الملجأ، وخاصة إذا ما توافرت له الحماية من النفي والطرد^[10]. ويشير هذا البند إلى شخص “اتخذ مقامًا” (Has Taken Residence) في البلد المعني. وهذا يعني إقامة متواصلة لا مجرد زيارة عابرة أو لمدة وجيزة^[11].

اعتمادًا على ما تقدّم، ينطبق هذا البند على اللاجئين الفلسطينيين المقيمين في العديد من الدول العربية مثل مصر، سوريا، لبنان ولاجئي غزة في الأردن، وبالتالي حسب اتفاقية 1951 لا يعتبرون بحاجة لصفة اللجوء والحماية الدولية الناتجة عن هذه الصفة.  

ثانيًا: اكتساب جنسية جديدة

من ضمن بنود الانقطاع من الحماية الدولية الواردة في المادة 1/ج من اتفاقية 1951 “اكتساب اللاجئ جنسية دولة جديدة إذ أصبح يتمتع بحماية هذه الجنسية الجديدة”، ومن البديهي أنّه إذا ما توفرت أي حالة من حالات الانقطاع في اللاجئ، انقطع حقه تبعًا لذلك الحق بالحماية الدولية. ومن ضمن هذه الحالات، تمتّع اللاجئ بحماية دولة جديدة بواسطة التجنس. وحتى يمكن إعمال هذا البند يجب أن تُمّكن هذه الجنسية اللاجئ من حماية دولة الجنسية الجديدة، لذلك نجد النص يربط بين الجنسية الجديدة والحماية. وتطلب المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين توفّر شرطين حتى يمكن اعتبار اللاجئ متمتعًا بحماية دولة الجنسية الجديدة. الشرط الأوّل يتطلّب أن تؤدي هذه الجنسية إلى رابطة قانونية أصلية (Genuine Relationship) بين الفرد والدولة.  والشرط الثاني أن يكون اللاجئ راغبًا

وقادراً على التمتع بحماية دولة الجنسية الجديدة^[12].

العديد من اللاجئين الفلسطينيين المسجّلين لدى الأونروا تمكّنوا من الحصول على جنسية جديدة، كما هي الحال في الأردن، الولايات المتحدة والعديد من الدول الغربية وغيرها من الدول، وبالتالي لا يعتبرون لاجئين بحسب اتفاقية 1951.  

نخلص ممّا تقدم، إلى أنّ الخدمات التي تقدّمها الأونروا للاجئين جوهرية وأساسية، ويصعب استبدالها من قبل أيّ منظمة أخرى، إلّا أنّ الأهمية الكبرى تكمن في حفاظ الأونروا على المركز القانوني للاجئي الفلسطيني وبالتالي صيانة حقوقه المتمثلة في حق العودة والتعويض، وهذا الجانب القانوني لا يقل أهمية عن دور المنظمة الإنساني وجهود الإغاثة التي تقدمها.  

[1] يستخدم مصطلح ترتيب (Arrangement) أو خطة (Plan) في العادة لمعاملات ذات طبيعة مؤقتة يحل محلها من بعد اتفاقات دائمة وتفصيلية.

[2] Resolution of the Council of the League of Nations NO 3593 of 24 May 1935, Official Journal of the League of Nations, June 1935, P 633.

سار منطقة تقع في الجزء الجنوبي الغربي من ألمانيا، وكانت محل نزاع بين ألمانيا وفرنسا. بعد الحرب العالمية الأولى وضع هذا الإقليم تحت إدارة عصبة الأمم لمدة 15 سنة وبعد ذلك أُجري استفتاء شعبي لتقرير تبعية هذا الإقليم وفي 13/1/1935 أعرب أكثر من 90% من سكان الإقليم عن رغبتهم بأن يكونوا جزءاً من ألمانيا.

[3] كلمة “Falangist” تُترجم إلى العربية عادةً بـ “الفالانجي” أو “فالانجيست”، وهي مصطلح يشير إلى الأعضاء أو المؤيدين لحزب فالانغيستا، وهو حزب سياسي إسباني متطرف اليمين تأسس في عام 1933 وكان له دور بارز في الحرب الأهلية الإسبانية وفي فترة حكم فرانكو في إسبانيا.

[4] تأسست بتاريخ 1 كانون الأول (ديسمبر) 1950 بموجب قرار من الجمعية العامة.

General Assembly Resolution Number 410 (V).

[5] المفوضية السامية لشؤون اللاجئين، دليل الإجراءات والمعايير لتحديد وضع اللاجئ، الفقرة 142.

[6]  المفوضية السامية لشؤون اللاجئين، دليل الإجراءات والمعايير لتحديد وضع اللاجئ، الفقرة 143.

[7] كلمات ممثلي الدول العربية وخاصة:

Statement of Mr. Axkoul of Lebanon, 5 UNGAOR at 358, 27 November 1950; and Statement Mr. Baroody of Saudi Arabia, 5 UNGAOR at 359, 27 November 1950; and Statement of Mr. Azmi Bey of Egypt UNGAOR at 358, 27 November 1950.

وكذلك الأمر في مناقشات مؤتمر المفوضين الخاص بوضع اللاجئين الذي أفرز اتفاقية 1951، أنظر:

Comments of Mr. Mostafa Bey, the delegate of Egypt, UN Doc, A/CONF.2/SR.19, at 16, 26 November 1951.

حول هذا الموضوع بشكل عام، أنظر:

Robinson Nehemieh, convention relating to the status of refugees, a commentary, New York: The Institute of Jewish Affairs, 1953, re-published by the division of international protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997.p 64

[8] Goodwin-Gill Guy S., The Refugee in International law, Oxford: Clarendon Press, Second Editionو1996, P 94.

[9] Hathaway James C., the Law of Refugee Status, Toronto Butterworths, 1991, P211.

[10]  المفوضية السامية لشؤون اللاجئين، دليل الإجراءات والمعايير لتحديد وضع اللاجئ، الفقرة 145.

[11]  المرجع السابق، الفقرة 146.

[12] Filler Erika -Director of the Division of International Protection, UNHCR, Inter-Office Memorandum (IOM) No.66/98, Field-Office Memorandum (FOM) No.70/98 entitled “Guidelines: Field Office Activities Concerning Statelessness, 28 September 1998.