دأب الخطاب السياسي الرسمي في تونس، على الربط الشَّرطي بين التشجيع على الاستثمار ونظام الامتيازات الجبائية. فقد تضمّن قانون الاستثمار والأوامر الحكومية المرتبطة به وقوانين الماليّة المتعاقبة لائحة من الامتيازات الجبائية اقترنت – نظرياً – بتحقيق أهداف اقتصادية واجتماعية وتنموية وبيئية، أبرزها التنمية الجهوية وخلق مَواطن شغل إضافية ونقل التكنولوجيّات والمهارات الخارجية العالية.

تتّخذ الامتيازات الجبائية أشكالاً متعدّدة، من بينها الإعفاء من الضريبة أو الأداء، والطرح أو الخصم من أساس الضريبة أو الأداء، والتخفيض في نسبة الضريبة أو الأداء، والتخفيض أو الاعتماد الضريبي، وتأجيل آجال دفع الضريبة أو الأداء. وقد أشار تقرير النفقات الجبائية والامتيازات المالية الصادر عن وزارة الاقتصاد والماليّة إلى أنّ حجم الامتيازات الممنوحة سنة 2019 بلغ “حدود 5644 مليون دينار أي حوالي 4.96% من قيمة الناتج المحلّي الخام و13.4 % من حجم ميزانيّة الدولة”. وقد بلغت الامتيازات الجبائية الممنوحة 4712 مليون دينار ما يمثّل نحو 4.14% من الناتج المحلّي الخام و11.15 %من ميزانيّة الدولة و16.3% من مجموع الموارد الجبائية^[1]. وتُعادل النفقات الجبائية لسنة 2019 ما يقارب ميزانيّات أربع وزارات ذات ثقل اجتماعي وخدماتي، وهي وزارات الصحّة والنقل والشؤون المحلّية والبيئة والتجهيز والإسكان. (انظر الرسم البياني)

هُمِّشَ هذا التقرير، الذي يُعتبر الأوّل من نوعه، خلال مداولات مجلس النوّاب حول قانون الماليّة لسنة 2021 رغم أنّه كان موجَّهاً – في الأصل – لتعزيز الرقابة البرلمانية على النفقات الجبائية. وفي تلك الأثناء، تضمّنت ميزانيّة الدولة الأخيرة نفقات جبائية جديدة، تمثّلت أساساً في تخفيض نسبة الضريبة على الشركات من 25% إلى 15% – لم يشمل الخفيض الشركات الخاضعة لنسبة 35% على غرار الاتّصالات  والمصارف والتأمينات^[2] -، والتمديد في فترة الانتفاع بالنظام التقديري للضريبة على الدخل في صنف الأرباح الصناعية والتجارية، وإعفاء بيع الأدوية والموادّ الصيدلية بالجملة والتفصيل من الأداء على القيمة المضافة، والتخفيض في نسبة المعلوم على الاستهلاك المستوجَب على العربات من نوع (كواد) واليخوت وسفن أخرى وزوارق النزهة أو الرياضة، وتأجيل دفع الضريبة المستوجَبة بعنوان سنة 2020 بالنسبة إلى المؤسّسات السياحية ومؤسّسات الصناعات التقليدية إلى حدود ماي 2022، وإعفاء وكالات الأسفار المتحصّلة على رخصة من صنف “أ” من المعلوم المهني الموظّف لفائدة صندوق تنمية القدرة التنافسية في قطاع السياحة المحدّد بـدينارَيْن في الشهر لمدّة ستّة أشهر، ومراجعة النظام الجبائي لمداخيل رؤوس الأموال المنقولة. هذا بالإضافة إلى إعفاءات أخرى بالنسبة إلى الشركات التي اعتُبِرت متضرّرة من تفشّي جائحة كورونا. في المقابل تمّ ترفيع معاليم الاستهلاك الموظَّفة على بعض المنتوجات، على غرار الجعة والخمور ومنتجات التبغ، وإحداث معلوم جديد على مادّة السكّر قيمته 100 ملّيم على الكيلوغرام الواحد. وتجدر الإشارة إلى التخلّي عن بعض الإجراءات الجبائية المقترَحة في مشروع قانون الماليّة لسنة 2021 قبل المصادقة عليه، كان الهدف منها تقليص النفقات الجبائية وترشيد الامتيازات، ومن بينها “المطالَبة بدفع الضريبة الدنيا في كلّ الحالات للانتفاع بالامتيازات الجبائية بعنوان إعادة الاستثمار”[3].

تُعدّ هذه الإعفاءات والامتيازات امتداداً لسلسة امتيازات قديمة على الرغم من تبريرها رسمياً بتضرّر الشركات والمؤسّسات من جائحة كورونا. إذ شهدت الضريبة على الشركات تخفيضاً سابقاً في سنة 2014، وتضمّنت ميزانيّة 2019، التي لم تطلها الجائحة، 15 إجراءً جبائياً، من بينها تسعة إعفاءات وثلاثة تخفيضات وإيقاف العمل بثلاثة إجراءات جبائية سابقة^[4].

مَن المستفيد الأكبر من الامتيازات الجبائية؟

ينتفع المستثمرون والمؤسّسات بالحصّة الأكبر من الامتيازات الجبائية. فحسب تقرير النفقات الجبائية المذكور أعلاه، بلغت حصّة هؤلاء في سنة 2018 نحو 58% من مجموع النفقات الجبائية، بمبلغ قيمته 2819 مليون دينار. ويشير التقرير ذاته إلى أنّ القطاع الصناعي ونشاط وكلاء بيع السيّارات قد استأثرا بنحو 37.81% من النفقات الجبائية لسنة 2018، بمبلغ قيمته 1846.38 مليون دينار. ورغم أنّ التقرير لم يستعرِضْ الأنشطة التفصيلية للقطاعات لم تتغيّر خارطة الامتيازات الجبائية كثيراً منذ بداية التسعينيات. فقد ظلّت الشركات المصدِّرة تستأثر بالحصّة الأكبر، وبخاصّة الشركات الأجنبية. وفي هذا السياق، قدّرت بعض التقارير حجم استفادة قطاع التصدير بنسبة 83% (السنوات الفاصلة بين 2008 و2011) وهي نسب مرتفعة مقارنة بالامتيازات الممنوحة لمجالَيْ التنمية الجهوية (7.2%) والفلاحة (3.1%)^[5]. ويُلاحَظ أنّ قطاع الفلاحة والصيد البحري حصل في 2018 على 11.47% تقريباً من مجموع النفقات الجبائية بسبب الامتيازات الجبائية الممنوحة لشركات الاستثمار الفلاحي.

إنّ الاستمرار في توجيه الامتيازات الجبائية نحو التصدير والاستثمار الأجنبي، بدون السماح بمراجعات اقتصادية وسياسية لأثرها على الاقتصاد والمجتمع، يعكس ديمومة الخيارات والرواسب القديمة التي نَسجَت أوهاماً كبيرة حول “التصدير” و”الاستثمار الأجنبي” التي تضمن مصالح اللوبيّات الاقتصادية المحلّية وشركائها الأجانب. حافظت الدعاية الرسمية على الأساس التشريعي للحوافز الجبائية من خلال قانون الاستثمار لسنة 2016 والقانون المتعلّق بمراجعة منظومة الامتيازات الجبائية لسنة 2017^[6]. لكنّها حجبت حصيلة سلبية غير مُعترَف بها رسمياً، بخاصّة على المستوى التنموي وانعدام نقل التكنولوجيا والخبرات وتقلّص احتياطي العملة الصعبة بسبب نقل الأرباح إلى الخارج. ففي العادة تستفيد الشركات الأجنبية من المزايا التنافسية، على غرار الإعفاءات الجبائية ومِنَح التشجيع على الاستثمار واليد العاملة الرخيصة،^[7] بدون أن تترك آثاراً إيجابية على الاقتصاد المحلّي.

الامتيازات الجبائية بوّابة الفساد

كانت الامتيازات الجبائية في نظام الرئيس الراحل زين الدين بن علي إحدى أدوات نهب المال العامّ من قِبل العائلة الحاكمة، كما تمّ توظيفها ضمن الاستراتيجية “الولائية” التي سعى عبرها النظام إلى استخدام بعض القطاعات واجهةً للدعاية على غرار المؤسّسات الإعلامية، بحيث أُغدِقت مئات مليارات الدنانير التونسية على الشركات المحلّية والأجنبية والموالين^[8]. وقد أشار تقرير اللجنة الوطنية لتقصّي الحقائق حول الرشوة والفساد لسنة 2011، إلى الانحراف في الامتيازات الجبائية وتطويع تشريعات التشجيع على الاستثمار لخدمة العائلة الحاكمة والموالين لها، على غرار اللجوء إلى الفصل 52 من مجلّة تشجيع الاستثمارات السابقة لتمكين المدرسة الدولية في قرطاج التابعة لزوجة بن علي من مِنَح وامتيازات استثمار فاقت ثلاثة ملايين دينار. وفي السياق نفسه تمتّعت قناتا “حنبعل” و”نسمة” بـ”إعفاء من المعاليم القانونية بمقتضى بند تعاقدي تمّ إدراجه بإذن من رئيس الجمهورية وذلك لمدّة ثلاث سنوات، وهو إعفاء مخالف للقواعد التي تحكم الجباية والماليّة العمومية إذ لا تتضمّن مجلّة الاتّصالات تنصيصاً على إمكانيّة الإعفاء؛ والحال أنّه لا إعفاء بدون نصّ صريح سابق الوضع ومن نفس الدرجة القانونية للأحكام التي أقرَّت الأداء أو المعلوم”[9].

على الرغم من تغيّر السياق السياسي في تونس لم تشهد منظومة الحوافز الجبائية مراجعة هيكلية، باستثناء بعض المعايير العامّة التي يضبطها قانون مراجعة الامتيازات الجبائية لسنة 2017 على غرار تقدير الخسائر والإيرادات الجبائية ومَواطن الشغل وخارطة الاستثمار. ما زالت هذه المنظومة تشتغل عموماً في الظلّ، نظراً إلى الغموض الكبير الذي يحيط بمصير النفقات الجبائية وهويّة الأشخاص والشركات المنتفعة بها، وغياب آليّات الرقابة والمساءلة والمراجعة. كما أنّها توزّع الحوافز الجبائية على العديد من التشريعات على غرار القوانين والمراسيم والأوامر الحكومية ممّا يوسّع مساحات الغموض والتعقيد ويجعل القوانين عرضة للتلاعب والمحسوبيّة. يُضاف إلى ذلك قوانين الماليّة التي يُلاحظ عموماً أنّها دائماً ما تدعم حوافز وإعفاءات جبائية جديدة بدون إدخال مراجعات وتقييمات لجدواها الاقتصادية، وتتميّز قوانين الماليّة عادة بانعدام العدالة الجبائية من خلال اختلال توزيع الأعباء الجبائية الذي يجري عادة على حساب الفئات الفقيرة والمتوسّطة[10].

في ظلّ انعدام البيانات والآليّات الرقابية، لا تزال السّلطة التنفيذية تحظى بسلطة تقديرية في منح الحوافز، ضمن سياق ما-بعد-ثوري طبعته العشوائيّة الاقتصادية والصراع على النفوذ والمواقع واستقطاب أصحاب الأموال. وقد لاحظت منظّمة التعاون والتنمية الاقتصادية في تقرير، نشرته في 2021، حول السياسات الاستثمارية في العديد من الدول العربية – تونس ضمناً – أنّ السلطة التقديرية في إسناد الحوافز تُفاقِم مخاطر الفساد: “عندما تكون معايير الأهليّة غير واضحة، يكون للسلطات العامّة مجال أكبر لممارسة السلطة التقديرية وتنشأ المزيد من فرص الفساد. ومن أجل تجنّب سوء السلوك، من المهمّ أن تكون الحوافز الضريبية والمالية المقدَّمة للمستثمرين الدوليين ومعايير الأهليّة للحصول عليها واضحة ومحدَّدة، وأن يتمّ تقليل الصياغة الغامضة والقواعد الخاصّة إلى الحدّ الأدنى”.^[11] كما لفت التقرير الانتباه إلى خطورة الإعفاءات الضريبية المؤقَّتة على الدخل الممنوحة للشركات، لأنّها تُعتبَر حوافز ضريبية “مشوَّهة” وذات طابع ربحي، “ولا توفّر الحوافز القائمة على الربح بالضرورة دافعاً للشركات للبقاء والمساهمة في الآثار غير المباشِرة على الاقتصاد”، لأنّ سلوكها الاقتصادي عادة ما يكون محكوماً بالاستثمار في القطاعات ذات القيمة المنخفضة، ممّا يسمح لها بتغيير وجهتها من أجل البحث عن حوافز ربحية جديدة.

تُعتبر الحوافز الجبائية أيضاً مدخلاً للتهرّب الضريبي، من خلال ما يُعرف بـ”الاستثمارات الدائرية”. وتُعرَّف هذه الآليّة بأنّها “عمليّة يُرحِّل من خلالها المستثمرون المحلّيون أموالهم إلى الخارج ثم يعيدونها إلى السوق المحلّية عبر شركات وهمية أو بطرق أخرى مثل الاستثمار الأجنبي المباشر. ويتمّ ذلك أساساً للانتفاع من الامتيازات الجبائية التي تُمنح حصراً للاستثمار الأجنبي”.^[12] هذا بالإضافة إلى إمكانيّة التلاعب بالحوافز الممنوحة في سياق التنمية الجهوية، حيث يسمح انعدام الرقابة والمساءلة القانونية لبعض الشركات بفتح مقرّات وهمية في المناطق الأقلّ تنمية المنصوص عليها في القانون، في حين تكون مقرّاتها الحقيقية في مناطق أخرى أكثر حظّاً^[13]. في 5 نوفمبر 2017، صادق وزراء ماليّة الاتّحاد الأوروبي على تصنيف تونس ملاذاً ضريبياً. واستند هذا القرار، المندرج ضمن سياسة أوروبية تهدف إلى تطويع الأنظمة الجبائية المحلّية لخدمة الانفتاح على السوق العالمية، إلى جملة عوامل من بينها نظام التشجيع على التصدير والامتيازات الجبائية المقترنة به. هذا وقد لاحظت الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد في 2018 أنّ جزءاً كبيراً من ملفّات تبييض الأموال اقترن بالشركات المصدَّرة كلّياً (offshore)، وذلك بالاستناد إلى تقرير لجنة التحاليل المالية الذي كشف أنّ 3 مليارات دينار تمّ تبييضها من قِبل شركات “أوفشور”[14].

نفقات هائلة بدون تغيير اقتصادي–اجتماعي

من المتَّفَق عليه أنّ الامتيازات الجبائية، بوصفها نفقات غير مباشِرة، تُوظَّف من أجل تغيير السلوك الاقتصادي للمستثمرين وفقاً للسياسات العامّة المرسومة. وعادة ما يربط الخطاب الحكومي سخاء الحوافز الجبائية باستقطاب الاستثمارات للمناطق الأكثر تهميشاً. ولكن يبدو أنّ هذا السخاء الجبائي لم يكن كافياً لجذب المستثمرين إلى المناطق الأقلّ تنمية. في هذا السياق، كشفت دراسة أصدرها المعهد العربي لرؤساء المؤسّسات سنة 2016 أنّ خارطة الاستثمارات حافظت على ملامحها القديمة، إذ ظلّت الحواضر الكبرى (تونس، سوسة، صفاقس) الوجهة الأكثر جاذبيّة للشركات، في حين ظلّت مناطق الشريط الغربي الداخلي ضعيفة الجاذبيّة الاستثمارية. وقد وضعت الدراسة المذكورة جملة من المعايير الأكثر أهمّيّة في الاستثمار، من بينها الخدمات البلدية وغير البلدية والبنية التحتية والتشاركيّة والحوكمة وتَوفُّر اليد العاملة.^[15]

لم تفلح الامتيازات الجبائية في إيقاف نزيف الاختلال الجهوي، إذ تشير دراسة حول مؤشّرات التنمية الجهوية إلى “مدى التباين بين الجهات الساحلية والجهات الداخلية، حيث سجّلت الولايات الساحلية مستويات أفضل من الولايات الداخلية. وتُعتبَر حسب المؤشّر كلٌّ من ولايات القصرين والقيروان وجندوبة وسيدي بوزيد الأقلّ تنميةً من باقي الولايات، في حين تُعتبَر تونس العاصمة الولاية الأوفر حظّاً”^[16]، وقد تمّ احتساب مؤشّر التنمية استناداً إلى جملة من المعايير، من بينها: ظروف العيش والوضع الديمغرافي والاجتماعي ورأس المال البشري والوضع الاقتصادي وسوق الشغل، وقد شهد مؤشّر التنمية تراجعاً في السنوات الفاصلة بين 2015 و2018 من 0.502 إلى 0.486. ولاحظت الدراسة ذاتها أنّ امتيازات التنمية الجهوية لم تشمل بعض المعتمديّات ذات الترتيب المتدنّي، في المقابل “تمتّعت بعض المعتمديّات بالامتيازات رغم التصاقها جغرافياً بمركز الولاية”^[17].

لم تكن الحوافز الجبائية قادرة أيضاً على تقليص نسب الفقر، حيث حافظت الظاهرة على تمركزاتها القديمة. فالمناطق الأكثر فقراً مرتكزة في الوسط الغربي والشمال الغربي، القصرين بنسبة 32.8% والقيروان بنسبة 34.9%، في حين تنخفض نسب الفقر في تونس (3.5%) وصفاقس (5.8%)، ونابل (7.4%)^[18]، ويرتبط الفقر بأزمة هيكلية عامّة متعلّقة بهشاشة البنية التحتية وضعف النفاذ إلى الخدمات العامّة وسوق الشغل. كما تشهد نِسب البطالة ارتفاعاً مستمرّاً منذ سنة 2011، وقد زادت جائحة كورونا الأخيرة في خلق عاطلين جدد عن العمل، إذ ارتفعت النسبة الوطنية للبطالة من 15.1% أواسط 2019 إلى 16.2% في 2020^[19]

نشر هذا المقال في العدد 22 من مجلة المفكرة القانونية، تونس. لقراءة العدد انقروا على الرابط:

الجباية غير العادلة

^[1] تقرير حول النفقات الجبائية والامتيازات المالية، ملحَق بقانون الماليّة لسنة 2021، وزارة الاقتصاد والماليّة والاستثمار، تونس، 2020.

^[2] انظر قانون عدد 46 لسنة 2020 مؤرَّخ في 23 ديسمبر 2020، يتعلَّق بقانون الماليّة لسنة 2021.

[3] مشروع قانون الماليّة لسنّة 2021 (غير مصادق عليه) وزارة الاقتصاد والماليّة والاستثمار، تونس، 2020.

^[4] “موجز الميزانيّة، عشر سنوات بعد الثورة.. كيف ترجمت الماليّة العمومية ثورة الحقيقة والكرامة؟” فتحيّة بن سليمان، المرصد التونسي للاقتصاد، 31 ديسمبر 2020.

^[5] “الامتيازات الجبائية: تثقيل لكاهل الماليّة العمومية“، سحر مشماش، منشورات منظّمة البوصلة، تونس، 2020.

^[6] انظر، القانون عدد 71 لسنة 2016 مؤرَّخ في 30 سبتمبر 2016 المتعلِّق بقانون الاستثمار، والقانون عدد 8 لسنة 2017 مؤرَّخ في 14 فيفري 2017 المتعلِّق بمراجعة منظومة الامتيازات الجبائية.

^[7] “الاستثمار الأجنبي المباشر؛ حكاية شعار فضفاض“، حفاوة ربحي، نواة، 2016.

^[8] « Des incitations fiscales tournées vers le passé », Hafawa Rebhi, Nawaat, 2016.

[9] “تقرير اللجنة الوطنية لتقصّي الحقائق حول الرشوة والفساد لسنة 2011“، منشورات منظّمة أنا يقظ، أكتوبر 2011.

[10] “موجز الميزانيّة، عشر سنوات بعد الثورة.. كيف ترجمت الماليّة العمومية ثورة الحقيقة والكرامة؟“، فتحيّة بن سليمان. (مرجع مذكور سابقاً).

^[11] “تطلّعات سياسات الاستثمار في الشرق الأوسط وشمال أفريقيا“، منظّمة التعاون والتنمية الاقتصادية، 2021.

^[12] “الامتيازات الجبائية: تثقيل لكاهل الماليّة العمومية“، سحر مشماش. (مرجع مذكور سابقا).

^[13] المرجع نفسه.

[14] “شوقي الطبيب: 3 آلاف مليون دينار تمّ تبييضها من قبل شركات ’أوفشور‘ في تونس“، موقع بلادي نبوز، تونس، فيفري 2018.

^[15] « Tunisia 2020 : cartographie régionale du climat d’affaires », Vanessa Szakal, Nawaat 2016.

^[16] “مؤشّر التنمية الجهوية كدليل لصياغة خارطة تنموية جديدة“، المعهد التونسي للقدرة التنافسية والدراسات الكمّية، تونس، سبتمبر 2019.

^[17] المرجع نفسه.

^[18] Carte de la pauvreté en Tunisie. Institut national de la statistique (INS), Banque mondiale, septembre 2020.

^[19] راجع الموقع الرسمي للمعهد الوطني للإحصاء، http://www.ins.tn/.