من أهم القوانين المنتظرة تنزيلاً للدستور التونسي، القانون الأساسي للمجلس الأعلى للقضاء. وهو قانون يقتضي وفق الدستور إقراره ضمن ستة أشهر من إجراء الانتخابات التشريعية أي في أجل أقصاه 23-4-2015. وتشكل العملية التشريعية لوضع هذا القانون امتحاناً أساسياً للديموقراطية التونسية الفتية، نظراً لوظائف المجلس والانتظارات المعلقة عليه ضماناً لاستقلال القضاء. كما تشكل في ظل أوضاع المنطقة العربية القاتمة امتحاناً لإمكانية التغيير فيها، ولا نبالغ إذا قلنا استحقاقاً عربياً. وتبعاً لذلك، أولت المفكرة القانونية فور إعلان وزارة العدل التونسية بتاريخ 27/01/2015 عن مشروعها الأولي بهذا الشأن اهتماماً فائقاً لمراجعة مواده، فنشرت سلسلة من المقالات أعدّها أعضاء أساسيون في فريقها في تونس والكتّاب المتعاونون معها. ثم نشرت ملاحظاتها على الصيغة الأولية للمشروع. ويهمها، الآن وقد وصل النقاش حول مشروع القانون الى مرحلة متقدمة، أن تجري مراجعة نقدية شاملة للمراحل التي قطعها وصولاً الى صيغته النهائية التي أقرتها الحكومة في جلستها المنعقدة في 11-03-2015 ونسارع الى القول بأن مضمون المشروع قد تطور على ضوء الملاحظات التي تقدم بها المشاركون في النقاش العام، وأنه بات حمّالاً لعناوين إصلاحية عديدة، وإن اقترن النقاش العام حوله بزلّات قطاعية ما زالت تثقل عليه (المحرّر).

ملاحظات حول المنهجية المتبعة في صياغة مشروع القانون
بمجرد انتهاء الانتخابات التشريعية والرئاسية الأولى في الجمهورية التونسية الثانية، برز استحقاق إرساء المجلس الأعلى للقضاء كعامل ضغط على مجلس النواب الجديد ومن خلفه الحكومة التي انبثقت عنه. وقد اعتبر القضاة الاستحقاق التشريعي أحد مستحقاتهم الدستورية على أساس أن إرساء المجلس الأعلى للقضاء يعدّ في أدبيات هياكلهم المهنية ضمانة أساسية لاستقلال القضاء، ولكون المجلس كما تصوره الدستور ثمرة نضال خاضوه ضدّ محاولات عديدة انخرط فيها عدد من نواب المجلس الوطني التأسيسي. وتفطنت بدورها الهيئة الوطنية للمحامين لأهمية الاستحقاق التشريعيّ على النظام القضائيّ، ما جعلها تتمسّك بأن تتولى (هي) تعيين أعضاء المجلس الأعلى من غير القضاة، الذين تبلغ نسبتهم ثلث الأعضاء وفق الدستور.

وكان من المرتقب بنظر أي مراقب أن يؤدي التجاذب بين جناحي العدالة الى توتّر حول هذه المسألة، على غرار ما حصل عند وضع قانون الهيئة المؤقتة للإشراف على القضاء العدلي. إلا أنه رغم ذلك، اختار وزير العدل التونسي السابق السيد حافظ بن صالح أن يتجاهل الإشكال بدل العمل على مواجهته.  فاستحدث لجنة فنيّة صلب وزارته وحرص على تحصينها إزاء الصراعات من خلال استبعاد الهياكل المهنية للقضاة والمحامين منها. وقد اختارت اللجنة الفنية بدورها أن تجاري الوزير في توجهه، فلم تسعَ لعقد جلسات عمل مع هذه الهياكل وتفردت في الإجابة عن الأسئلة المطروحة وفي مقدمتها مسألة هوية الأعضاء من غير القضاة. وقد استمرت اللجنة على هذا النهج رغم تصاعد النقاش بين المحامين والقضاة:

فالهيئة الوطنية للمحامين رأت أنها شريك دستوري في إقامة العدل بما يحتم اختيار الأعضاء غير القضاة في المجلس من بين أعضائها، فيما كشفت جمعية القضاة ونقابة القضاة عن توجسها مما قدروا أنه محاولة من هياكل المحامين للهيمنة على المجلس الأعلى للقضاء. وقد فُهم من تصريحاتهما أنهما اشترطتا أن يكون الاساتذة الجامعيون ضمن تركيبة المجلس الاعلى للقضاء لاعتبارات تبدو على علاقة بمساندة الاساتذة الجامعيين للقضاة أثناء النقاشات الدستورية في مطالبتهم بإرساء قضاء مستقل.

وإذ اصطدمت اللجنة الفنية بصعوبة حسم ملف الثلث من غير القضاة، عمدت الى ترحيل الاستحقاق الى لجنة أخرى. فاكتفت بتعريف هؤلاء بأنهم من "ذوي الاختصاص من المستقلين" تاركة أمر تحديد هوياتهم للجنة تولت استحداثها في مشروعها الأولي[1]. وقد بقي موقف اللجنة على حاله لجهة استبعاد أي تحاور مباشر مع الهياكل عند صياغة مشروعها النهائي، رغم التوتر العالي الذي جوبه به مشروعها الأولي. فاقترحت في صياغتها النهائية للمشروع أن يتولى المجلس الأعلى للقضاء خلال الثلاثة أشهر المتبقية من مدة ولايته اختيار الأعضاء المستقلين من ذوي الاختصاص لعضوية المجلس الاعلى للقضاء الذي يخلفه، من دون ضمان العضوية للمحامين.

ونتيجة لذلك، عمد المحامون الى التصعيد ضد القضاة. فرفعت هياكلهم شعار ضرورة حماية المجلس الأعلى للقضاء من التحول لمجلس القضاة. كما تركز خطاب المحامين الإعلامي حول خطر تغول القضاة وضرورة التصدي لدولة القضاة والحاجة لرقيب على القضاة لكي لا يحمي بعضهم فساد البعض الآخر. وقد دفع إضراب المحامين في 09-03-2015 وزير العدل الجديد محمد صالح بن عيسى للتدخل، فأعلن في 11-03-2015 عن تعديلات على المشروع ضمنت تقسيم الثلث من غير القضاة من أعضاء المجلس الأعلى للقضاء العدلي والاداري بين المحامين والاساتذة الجامعيين مع إعطاء أفضلية عددية للمحامين.

أدى تدخل الوزير الى رد فعل من القضاة الذين عدوا موقفه انتصاراً للمحامين. كما أثار تمييز وزير العدل للمحامين والأساتذة الجامعيين على غيرهم من المنتسبين للمهن القضائية حفيظة بقية مساعدي القضاء وكتبة المحاكم. فأعلن القضاة وعدد من المهن القضائية منها عدول التنفيذ والخبراء العدليين إضراباً احتجاجياً عن العمل في 12-03-2015. لا بل لوّح القضاة في إطار تحركهم بمقاطعة مجلس أعلى للقضاء لا يستجيب لشروط الاستقلالية ويكون تحت الوصاية. وحتى الهيئة الوطنية للمحامين أعلنت عدم رضاها، فصرحت علناً بأنها لا ترضى بشريك لها في الثلث من غير القضاة وتطالب بأن يكون هذا الثلث معطلاً للتصويت باشتراط أن تكون الأغلبية اللازمة لاتخاذ أي قرار تتجاوز أغلبية الثلثين. وقد تولّى مجلس الوزراء بدوره التدخل على عجل في مشروع المجلس الاعلى للقضاء ليستجيب لضغط القضاة ويعدل مشروع القانون مجدداً في اتجاه لا يمس وجود المحامين بالمجلس الأعلى للقضاء، لكنه ينهي مفعول التعديلات التي عدّها القضاة مهينة وتمثلت أساساً في فرض رقابة على مجلس تأديب القضاة من غير القضاة.

ومما تقدم، يتبدى أنه تم تنقيح مشروع القانون تنقيحاً مرتجلاً أكثر من مرة وكان التنقيح في كل مرة يستجيب للصوت العالي بمعزل عن أيّ تحاور مباشر ويلتفت عن مناقشة مبادئ استقلالية القضاء في الجمهورية الثانية. والأخطر من ذلك، أن النقاش حول استقلال القضاء، وهو النقاش الحقيقي بمناسبة مشروع قانون مماثل، سرعان ما انحسر، ليترك المكان لخصومات قطاعية صاخبة حول هوية أعضاء المجلس من غير القضاة. وقد أدى ذلك الى إبعاد قسم كبير من النخب عن هذا الاستحقاق الوطني.
 
ملاحظات حول مضمون مشروع القانون
تجدر الاشارة بداية الى أن مشروع القانون المتعلق بالمجلس الأعلى للقضاء يشكل خطوة هامة جداً في اتجاه إرساء سلطة قضائية مستقلة، وإن تضمّن بعض الإشكالات التي تحتاج الى مزيد من النقاش.
 
مجلس أعلى للقضاء كامل الصلاحيات:
تصوّر المشروع المجلس الأعلى للقضاء مكتمل الصلاحيات في إدارة المسار المهني للقضاة. كما ضمن المشروع للمجلس وسائل ممارسة صلاحياتها بداية من المقر والموازنة التي تناقش مباشرة أمام مجلس نواب الشعب وانتهاء بإلحاق مصالح التفقد القضائي وإدارات الشؤون القضائية بالمجلس الأعلى للقضاء.

هيكلة المجلس الأعلى للقضاء ومجالس القضاء:
في استعادة سريعة لمضمون المشروع في هذا الصدد، أمكن القول إنه التزم بالتصور الدستوري لهيكلة المجلس الأعلى للقضاء. وميّز في هذا الإطار الهياكل الأربعة للمجلس الأعلى للقضاء بما يضمن التوزيع الدستوري لأعضائها وهي مجالس القضاء العدلي والإداري والمالي، فضلاً عن الجلسة العامة للمجلس. وقد حدد بالنسبة الى كل مجلس عدد الأعضاء من القضاة ومن غير القضاة، بعدما نص على قضاة أعضاء بفعل وظائفهم وقضاة أعضاء بالانتخاب. وتسهيلا للقارئ، نورد كيفية تشكيل هذه المجالس في الجدول الآتي:
*(يمكنك تحميل الجدول على الرابط أدناه)

 
-        وفضلاً عن هذه التركيبة، يلحظ أن مشروع القانون انتهى الى استحداث هيكل جديد هو التركيبة الجامعة  للمجلس الأعلى للقضاء، أناط به بعض الصلاحيات التي كان يفترض أن تعود للجلسة العامة أو للمجالس العليا. واللافت أن هذا الهيكل المستحدث والذي يضم كل أعضاء المجلس، لم يرد ذكره في الدستور كما لم يتعرض له المشروع في فرع هيكلة المجلس الاعلى للقضاء.

وتاليا، فإن إيلاءه صلاحيات كان الدستور قد وزعها بين مجالس القضاء والجلسة العامة يؤدي في حال إقراره الى خرق واضح للدستور. وقد انعكس اضطراب المشروع في هذا المجال في وثيقة شرح الأسباب التي قدمتها الحكومة صحبة مشروع القانون. فقد كشفت هذه الوثيقة أن عدم الاكتفاء بأربعة هياكل في المجلس الاعلى للقضاء يعود لقراءة لفصول الدستور قدمتها غالبية أعضاء اللجنة الفنية.
 
-  ملاحظات بشأن عدد أعضاء المجالس
يلاحظ من خلال قراءة أولية لتركيبة المجلس أن العدد الاجمالي لأعضاء المجلس الأعلى للقضاء يبلغ 69 وهو عدد ضخم مقارنة بعدد القضاة في تونس الذي يناهز 2100 قاض. كما أن عدد قضاة المجلس الأعلى للمحكمة الادارية والمجلس الأعلى لمحكمة المحاسبات يبدو غير متلائم مع حجم تلك المحاكم. فكل من المحكمة الادارية ومحكمة المحاسبات تتكون مما يقارب 130 قاضياً، بما يعني أن نسبة أعضاء المجالس الأعلى لهاتين المحكمتين هي واحد لكل خمسة قضاة. وهذا التضخم قد يؤدي لسلبيات من أهمها:

-        استنزاف المجالس لاعتمادات هامة على مستوى امتيازات وأجور أعضائه بما يتعارض مع قواعد حسن التصرف،

-        صعوبة تفرغ أعضاء المجالس لعملهم صلبها، فضلا عما قد يؤديه عدم التفرغ من تهميش لأدوارهم. 

وتقترح المفكرة أن تتم مراجعة تركيبة المجلس الاعلى للقضاء على مستوى عدد أعضائه وذلك بالتنقيص في الاعضاء بما يلائم حسن إدارة المجلس ويمنع تحوله الى مؤسسة بيروقراطية.

كما تقترح المفكرة القانونية أن ينص مشروع القانون على تفرغ الأعضاء بالمجلس الأعلى للقضاء من غير المعينين بصفاتهم للعمل بالمجلس الأعلى للقضاء وأن ينص القانون على كون رئيس المجلس الاعلى للقضاء ومجالس القضاء العدلي والاداري والمالي من القضاة المتفرغين أي من غير القضاة المعينين بصفاتهم.

ملاحظات بشأن مبدأ المناصفة:
نصّ مشروع القانون على وجوب اعتماد المناصفة في تعيين الاعضاء المنتخبين بالمجلس الأعلى للقضاء وأعضاء المجلس الأعلى من غير القضاة. ورغم أن مبدأ المناصفة هو من الالتزامات التي أوكل الدستور للسلطات العامة تنفيذها لضمان تمثيلية المرأة في المجالس المنتخبة، فإنه لم يسبق أن اعتمد فعلياً بهذا الوضوح. إلا أنه رغم أهمية هذه الخطوة، فإن مشروع القانون لم يتولَّ صياغة قاعدة انتخابية تضمن التطبيق العملي للمناصفة في انتخابات أعضاء المجلس الاعلى للقضاء، وخصوصاً أن عدد الأعضاء المنتخبين هو أحياناً مفرد. وهذا ما يقتضي استدراكه إتماماً للإنجاز خلال المناقشات أمام مجلس نواب الشعب.

ملاحظات بشأن كيفية تعيينالأعضاء من غير القضاة:
كما سبق بيانه، تشكّل هذه المسألة اليوم المسألة الأكثر إثارة للجدل، بفعل الصراع القطاعي. وترى المفكرة أن أهمية مشروع القانون الأساسي للمجلس الأعلى للقضاء يستدعي في مرحلة أولى إعادة النظر في  تركيبة ثلث المجلس الأعلى للقضاء من غير القضاة في اتجاه يسمح بإثبات أن القضاء ليس شأن القضاة أو المحامين بل شأن عام. وقد يكون من المفيد التوجه نحو توسيع تمثيلية المتخصصين في المجلس الأعلى للقضاء ليشمل متخصصين في الدفاع عن استقلال القضاء والمحاكمة العادلة. وقد يكون هذا التوجه خطوة تسمح بإنهاء سعي مكونات المشهد القضائي للصراع حول السيطرة الرمزية على المجلس الأعلى للقضاء. كما يقترح في هذا الإطار ضمان تمثيل كتبة المحاكم بالمجلس الأعلى للقضاء علاوة على المحامين والعدول ليكون لهذه القطاعات دور في مجلس سيصبح مستقبلاً الجهة التي تُستشار في القوانين التي تنظم قطاعاتها.

ملاحظات بشأن انتخاب القضاة:
ضمنت تركيبة مجلس القضاء المالي توازناً بين تمثيلية الرتب القضائية وحضور الخطط القضائية في صنف القضاة المنتخبين، بينما غيب مشروع القانون بالنسبة لمجلس القضاء العدلي تمثيل رؤساء المحاكم الابتدائية ووكلاء الجمهورية لديها ورؤساء المحاكم الاستئنافية والوكلاء العامين لديها.
ويذكّر هذا الاختيار بقانون الهيئة الوقتية للإشراف على القضاء العدلي الذي اعتمد بدوره معيار الرتبة القضائية أي الأقدمية في القضاء كمعيار وحيد في تصنيف القضاة المنتخبين. وكان القضاة التونسيون قد تحمسوا بمناسبة صياغة مشروع قانون الهيئة الوقتية للإشراف على القضاء العدلي لتغييب المسؤولين عن المحاكم عن مجلسهم. وكان اختيارهم في حينه مبرراً، خصوصاً أن المشرفين على المحاكم كان يتم تعيينهم في جانب هام منهم على اعتبار معايير غير موضوعية قوامها الولاء لوزارة العدل وسياساتها.

وبعدما باشرت الهيئة الوقتية للإشراف على القضاء العدلي عملها لحركتين قضائيتين راجعت خلالهما أغلب الخطط القضائية، يبدو التمسك بالاختيار ذاته مبالغة في التصور الديموقراطي يهمل متطلبات ضمان حسن إدارة مرفق القضاء. ويشار في هذا الإطار الى أن التجارب المقارنة، ومنها التجربة الفرنسية[1]، تضمن للمسؤولين عن المحاكم نسب حضور في مجالس القضاء من خلال انتخاب ممثلين عنهم لكي لا يؤدي تغييب أصحاب الخطط القضائية الى إهمال معايير الكفاءة في توزيع المسؤوليات.

 ملاحظات بشأن التفقد القضائي:
انتهى مشروع القانون بعد مراجعاته المتكررة الى جعل التفقد القضائي إحدى إدارات المجلس الأعلى للقضاء. لكن مشروع القانون جعل التفقد القضائي حكراً على القضاء العدلي. إذ إن المتفقد العام للشؤون القضائية عضو بمقتضى صفته بمجلس القضاء العدلي ولا يتضمن القانون أي دور للتفقد القضائي في ما يتعلق بالقضاءين الإداري والمالي.

يلاحظ هنا أن تحصين القضاءين الإداري والمالي من التفقد القضائي يعود أساساً لكون هذه المحاكم ليس فيها حالياً تفقد قضائي. وسبق لاتحاد القضاة الإدارييين أن أكد رفضه لسحب التفقد القضائي للمحكمة الإدارية بدعوى أن القضاة الإداريين لا يحتاجون لتفقد.

وتعتبر المفكرة أن مؤسسة التفقد القضائي مهمة لكونها تؤكد أن القضاة ليسوا فوق المساءلة وأن الشكايات التي تقدم ضدهم يتم البحث فيها جدياً. ويبدو الاكتفاء بالتفقد القضائي في القضاء العدلي دون سواه خضوعاً لاعتبارات فئوية لا مبرر لها. وهي تدعو الى أن يكون التفقد القضائي مستقلاً في اختصاصه يتعهد بجملة الشكايات التي ترد عليه لا بالشكايات التي يعهده بها فقط وزير العدل ورئيس المجلس الأعلى للقضاء كما هو مقرر بمشروع القانون في صيغته الحاضرة.

ملاحظة: تم تحرير هذا المقال في 29 مارس 2015.

نشر في العدد واحد من مجلة المفكرة القانونية في تونس


[1]يضمن المجلس الاعلى للقضاء بفرنسا تمثيلية للمسؤولين عن المحاكم باعتبار انتخاب نواب لهم باعتبار اصنافهم بمجلس القضاء.                   

[1]نص على هذه اللجنة الفصلان 22 و23 من المشروع و تضم في عضويتها: رؤساء محكمة التعقيب والمحكمة الادارية ودائرة المحاسبات وعمداء كليات الحقوق الخمسة بتونس ومدير المعهد العالي للتصرف (لا يوجد تبرير لاختيار مدير معهد التصرف دون غيره من المؤسسات الجامعية المتخصصة في المحاسبة والاقتصاد) ومديري المعهد الاعلى للقضاء ومعهد المحاماة ومركز الدراسات والابحاث القضائية ومدير المدرسة القومية للادارة وممثلا عن رئاسة الجمهورية وممثلا عن الحكومة وممثلا عن مجلس نواب الشعب (لم يذكر النص كيفية اختيار العضو الممثل لمجلس الشعب بما يطرح السؤال حول الجهة التي لها اهلية التعيين هل هي رئاسة المجلس ام جلسته العامة)