بعد ثماني سنوات من التقاضي أمام المحاكم الأردنية، تمكّنت عاملة أندونيسية الجنسية من الحصول على قرار بإلزام وزير الداخلية ومحافظ المفرق بالإضافة إلى وظيفتهما بدفع مبلغ 20880 دينار أردني (أي ما يقارب 30 ألف دولار أمريكي) على خلفية تعرضها للتوقيف الإداري على أساس قانون منع الجرائم رقم 7/1954. وقد صدر الحكم بتاريخ 25 شباط 2024 عن محكمة استئناف عمّان بعدما استجابتْ لقرار محكمة التمييز التي كانت نقضت قرارا سابقا لها. وبصدوره، يكون الفريق القانوني لمنظمة تمكين للمساعدة القانونية قد حقق نجاحا استراتيجيا في هذه القضية لصالح العمالة المهاجرة التي تتعرض للتوقيف الإداري بموجب قانون منع الجرائم الذي الذي يمنح الحاكم الإداري صلاحية التوقيف في مواجهة فئات محددة مثل من اعتاد اللصوصية^[1]، وهو القانون الذي بات يستخدم ضدّ فئات أخرى مثل العمالة المهاجرة غير النظامية أو النساء اللواتي يمكن أن يتعرضن للإيذاء من قبل أقاربهن لمنع ما يعرف باسم جرائم الشرف^[2].

السبيل الطويل للانتصاف

تتلخص وقائع القضية في قدوم العاملة الأندونيسية إلى الأردن في العام 2006. وبعد قدومها، تعرّضت لأشكال مختلفة من الاستغلال والإساءة والاغتصاب. وبعد أن تمّ إدانة المعتدين بجرم الاغتصاب من قبل محكمة الجنايات الكبرى، قرّر محافظ المفرق توقيف العاملة في نيسان 2012 لضمان حسن السيرة والسلوك والحفاظ على الأمن استنادا إلى قانون منع الجرائم، وبقيتْ العاملة قيد التوقيف إلى أن تمّ الإفراج عنها في تشرين أول 2015 وتسليمها لمندوب السفارة الأندونيسية.

بدأت الإجراءات القضائية من قبل المدّعية في العام 2017 أمام محكمة صلح عمان، في مواجهة كلّ من رئيس الوزراء بالإضافة لوظيفته، وزارة الداخلية ووزير الداخلية بالإضافة لوظيفته، مديرية الأمن العام ومدير الأمن العام بالإضافة لوظيفته، مديرية مراكز الاصلاح والتأهيل، ومدير مركز إصلاح وتأهيل الجويدة، ومدير مركز إصلاح وتأهيل أم اللولو بالإضافة لوظيفته ومحافظ المفرق بالإضافة لوظيفته للمطالبة بالتعويض عن الضرر المادي والأدبي بسبب توقيفها إداريا دون وجه حقّ. لكن وبعد إجراء الخبرة الفنية، أعلنت محكمة الصلح عدم اختصاصها القيمي وإحالة الدعوى إلى محكمة بداية.

في كانون ثاني 2021، أصدرت محكمة بداية عمّان  قراراها رقم قرار رقم 8706 لسنة 2020  قضت فيه أن قرار محافظ المفرق المتضمن توقيف المدعية لتأمين الأمن والحفاظ على السلامة العامة جاءا خارج حدود الصلاحيات المناطة به بموجب القانون (قانون منع الجرائم) إذ أن المدعية بموجب قرار محكمة الجنايات الكبرى مجني عليها وكانت ضحية لجريمتي اغتصاب ولم تقدم المدعى عليها (وزارة الداخلية والمحافظ) أية بينة تثبت أن المدعية كانت تشكل خطرا على السلامة العامة والأمن العام، ولما كانت مطالبة المدعية بالتعويض عما لحقها من ضرر جراء قرار توقيفها الإداري المشوب بعيب جسيم يصل فيه إلى درجة التعسّف باستعمال السلطة فتكون دعواها هذه مستندة إلى أساس قانوني سليم وأن توقيفها مدة تزيد عن ثلاث سنوات قد ألحق بها الضرر المادي والمعنوي. كما قررت المحكمة رد الدعوى عن رئيس الوزراء بالإضافة إلى وظيفته بسبب عدم صدور أي قرار من قبله متعلق بموضوع الدعوى. أما فيما يتعلق ببقية المدعى عليهم وزارة الداخلية ومديرية الأمن العام ومديرية مراكز الإصلاح والتأهيل ومحافظ المفرق، فقضت المحكمة أنهم مسؤولون جميعا وفقا لنظرية مسؤولية المتبوع عن أعمال التابع استنادا لأحكام المادة 288  من القانون المدني، وبالتالي جميعهم مسؤولون بالتعويض.

وإذ استأنف وكيل إدارة قضايا الدولة قرار محكمة البداية كون قرار المحافظ متّفقا مع أحكام القانون، استأنفتْ الجهة المدعية جزئية ردّ الدعوى عن رئيس الوزراء حيث أنه مسؤول عن الضرر الذي لحق بالعاملة بسبب الأفعال التي صدرت من متبوعيه من جهة وبسبب التقصير في متابعة أعمالهم كونه المسؤول الأول عن السّلطة التنفيذية. وعليه، قضت محكمة استئناف عمّان بموجب قرارها رقم الرقم : 9157/2021 أن قرار المحافظ لم يرقَ إلى الخطأ الجسيم أو كان ناتجاً عن سوء الإدارة أو سوء التنظيم، ولم يرتكبه بدافع الإهمال أو مخالفة القوانين أو الأنظمة أو التعسّف في استعمال السلطة أو بدافع الغرض والمصلحة الشخصية وقصد التعدّي. وبالتالي، قرّرت هذه المحكمة فسخ القرار الابتدائي. كما أكدت في الوقت نقسه أن المحافظ لا يخضع لرئيس الوزراء بهذا الخصوص وأنه لم يرد في الإجراءات التي باشرها محافظ المفرق أو في الإجراءات التي باشرتها المرافق المتساندة (الأمن العام ومراكز الاصلح والتأهيل) ما يفيد خضوعها بهذا الشأن لرقابة رئيس الوزراء أو ما يفيد إسناد أي خطأ أو فعل مصحوب بخطأ جسيم يمكن نسبته لرئيس الوزراء بصفته الوظيفية. وبالتالي فان قرار محكمة البداية برد الدعوى عنه واقع في محله.

في حزيران 2022، طعنتْ العاملة بقرار محكمة الاستئناف أمام محكمة التمييز ، ووصلت محكمة التمييز بموجب قراراها رقم 5408/2022 إلى النتائج التالية:

• إن قرار المحافظ مخالف لأحكام القانون لتجاوزه الصلاحيات القانونية وفق النطاق المحدّد في القانون (قانون منع الجرائم) وما ترتّب عليه من بقاء المدّعية في مركز الإصلاح والتأهيل لمدة ثلاث سنوات وخمسة أشهر يُعدّ خطأً جسيماً يرتّب المسؤولية المدنية عما لحق بالمدعية من ضرر جرّاء حجز حريتها من دون مسوغ قانوني لمدة طويلة وفق قواعد المسؤولية التقصيرية المنصوص عليها في القانون المدني. ولا يُعدّ فعل المحافظ من قبيل الأفعال المشروعة باستعماله الحقّ المخول له بالقانون، ولا تنطبق القاعدة القانونية بأن الجواز الشرعي ينافي الضمان المقرر في المادة (61) من القانون المدني لكون الخطأ الحاصل لا يدخل ضمن نطاق المشروعية ومن باب التعسف في استعمال الحق وموجب للتعويض؛ وحيث توصّلت محكمة الاستئناف لخلاف هذه النتيجة فإن قرارها يكون مخالفاً للقانون وتكون هذه الأسباب واردة عليه مما يستوجب نقضه من هذه الجهة.
• الخصومة من النظام العامّ وتملك المحكمة التعرّض لها من تلقاء نفسها في أيّة حالة تكون عليها الدعوى من دون طلب أيّ من الخصوم، ممّا يستتبع قيام مسؤولية الجهة التي يتبع إليها المحافظ بالضمان عن خطأ الموظف وهي الجهة المدعى عليها الثانية في الدعوى ( وزارة الداخلية ووزير الداخلية بالإضافة لوظيفته ) وفقاً لأحكام المادة (288/1/ب) من القانون المدني.
• أما الجهتان المدعى عليهما الثالثة والرابعة (مديرية الأمن العام ومدير الأمن العام بالإضافة لوظيفته ) ومديرية مراكز الإصلاح والتأهيل ومدير مركز إصلاح وتأهيل الجويدة ومدير مركز الإصلاح وتأهيل أم اللولو بالإضافة لوظيفته، فلم ترد بينة على قيامهما بأي فعل يرتّب مسؤوليتهما لكون ما لحق بالمدعية (المميزة) كان سببه خطأ المحافظ كما بيّنا مما يرتب عدم صحة مخاصمتهما في الدعوى .

واعتمادا على ما تقدم، قررت محكمة التمييز نقض الحكم وإعادة القضية إلى مصدرها (محكمة الاستئناف) لإجراء المقتضى القانوني بحسب ما هو مبين أعلاه.

بعد إعادة القضية لمحكمة استئناف عمان، قررت المحكمة اتّباع النقض والسير على هدى قرار محكمة التمييز وقضت بموجب قرارها رقم 1906/2024 إلزام محافظ المفرق بالإضافة إلى وظيفته ووزير الداخلية بالإضافة إلى وظيفته بالتعويض و رد الدعوى عن سائر المدعى عليهم.

كيف يقدر الضرر المعنوي للتوقيف التعسفي طوال 3 سنوات؟ 

لا تقدّم القرارات القضائية عموما الكثير من التفاصيل حول آلية احتساب التعويض، وخاصة فيما يتعلق بأسس احتساب التعويض المعنوي. بحسب الخبير المنتخب من قبل محكمة الصلح، والذي تم اعتماده من قبل محكمة البداية، لتقدير قيمة التعويض عن الضرر المادي والمعنوي الذي تعرضت له المدّعية، احتسب الضرر المادي (الكسب الفائت) اعتمادا على الحدّ الأدنى للأجور خلال فترة التوقيف، وبالتالي وصل هذا المبلغ إلى 10270 دينار أردني (ما يقارب 15 ألف دولار أمريكي)^[3]. أمّا الضرر المعنوي، فقد تمّ تقديره بمبلغ 8000 (ما يقارب 11 ألف دولار أمريكي) دينار جرّاء ما لحق بالمدّعية من ضرر في حريّتها ومركزها الاجتماعي جراء توقيفها الإداري هذه المدة. وبالتالي بصبح مجموع ما تسحقه المدعية 17220 دينار أردني (ما يقارب 24 ألف دولار أمريكي). تمّ إجراء خبرة مرة أخرى أمام محكمة الاستئناف بعد قرار محكمة التمييز بسبب اعتراض طرفيْ الدعوى على التقرير الأول، تم تعيين خبير آخر الذي قدّر الكسب الفائت بقيمة 5880 دينار (ما يقارب 8300 دولار أمريكي)، أي بمعدل 118 دينار أردني (ما يقارب 166 دولار أمريكي) في الشهر، على اعتبار ان العمالة المنزلية غير خاضعة للحد الأدنى للأجور^[4]، إلا أنه قدّر الضرر المعنوي بقيمة 15 ألف دينار (ما يقارب 21 الف دولار أمريكي) ليصبح المجموع الكلي لقيمة التعويض 20880 دينار أردني (ما يقارب 29500 دولار أمريكي). ويلحظ تاليا أن الخبير الثاني أولى الضرر المعنوي اعتبارا أكبر  للمعاناة الإنسانية التي تعرضت لها العاملة من جراء توقيفها تعسفا طوال 3 سنوات. 

وفيما يتعلق بالخسارة المادية الفعلية (من خارج الربح الفائت)، لم يتمّ تقدير أية مبالغ بهذا الخصوص في التقريرين. كما لا توجد إشارة في قرارات المحاكم لآلية احتساب الضرر المعنوي.

أبعاد السابقة القضائية

تعتبر هذه القضية شكلأ من أشكال القضاء الاستراتيجي التي يفترض أن تحدث أثرا ملموسا في ممارسات الحكام الإداريين مستقبلا. صحيح أن القضاء الإداري ألغى العديد من القرارات الإدارية الصادرة عن الحكام الإداريين بموجب قانون منع الجرائم، إلا أن ما يميز هذه القضية أنها تمت من خلال القضاء المدني على اعتبار أن قرار التوقيف مشوب بعيب جسيم يصل فيه إلى درجة التعسف باستعمال السلطة وبالتالي تطبيق قواعد المسؤولية التقصيرية، إضافة إلى مبلغ التعويض الذي يعتبر الأكبر في مثل هذه القضايا. وشمول وزير الداخلية بالمسؤولية عن التعويض أيضا سابقة جديدة من نوعها، وبالتالي نجد أنفسنا أمام تطبيقات جديدة لمسؤولية التابع عن أعمال متبوعية في مجال الإدارة العامة والأجهزة الحكومية.

لكن في الوقت نفسه، القضية استثمرت الكثير من الوقت والجهد حتى تم الوصول إلى هذه النتيجة، وهو أمر يعجز عن توفيره أغلب الأشخاص في أوضاع مماثلة. وهنا تبرز أهمية توفير المساعدة القانونية المجانية، وهو الدور الذي قامت به منظمة تمكين للمساعدة القانونية للفئات المستضعفة ومن ضمنها العمالة المهاجرة.

كما حاولت منظمة إعطاء القضية مجمل أبعادها الحقوقية؛ إذ تم تقديم دفع بعدم دستورية قانون منع الجرائم أثناء نظر القضية أمام محكمة التمييز، إلا أن المحكمة الدستورية خلصتْ إلى أن قانون منع الجرائم لا يتعارض مع الدستور، وأنه إذا كان هناك خلل في الممارسة أو تطبيق القانون فهذا لا يؤدي إلى اعتبار القانون غير دستوري. من جانبها صرّحت المديرة التنفيذية لمنظمة تمكين للمساعدة القانونية، ليندا كلش، للمفكرة القانونية على ضرورة وقف العمل بقانون منع الجرائم، واقتصار التوقيف على السلطة القضائية فقط. وأوضحت أن الهدف من القضية إعادة النظر بموضوع التوقيف الإداري؛ فتكلفته على الدولة مرتفعة اذا ما اخذنا بعين الاعتبار النفقات التي تتكبدها الدولة على الموقوف إداريا اثناء فترة اعتقاله بالإضافة إلى التعويض الذي يمكن أن يقضي به القضاء، كما يُشّكل مخالفة للاتفاقيات الدولية التي انضم إليها الأردن، ومن هنا تأتي أهمية المساعدة القانونية. كما أوضحت كلش أنه تمت مقابلة العاملة بالصدفة البحتة من خلال زيارة فريق تمكين القانوني لمكان التوقيف، ومنظمة تمكين هي من تواصلت مع السفارة الأندونيسية؛ إذ لم تقم الجهات الرسمية بمخاطبة أو ابلاغ السفارة.

وهنا تجدر الإشارة إلى أنّ الحكومة الأردنية اعتبرت إمكانية إلغاء قانون منع الجرائم من التابوهات. ويتضح ذلك من الرفض المتكرر لتوصيات متعلقة بهذا الموضوع في الدورات الأربع لآلية الاستعراض الدوري الشامل لحقوق الإنسان، إلا أن بعد هذا القرار تظهر ضرورة لإعادة النظر بهذا القانون، ليس  فقط من باب تعزيز حقوق الإنسان في الأردن، بل أيضا لمصلحة الحكّام الإداريين الذين يطبقون هذا القانون في إطار اجتهادات قضائية متناقضة حول مشروعية قرارات التوقيف على حالات متماثلة. فعلى سبيل المثال،   اعتبر القضاء الإداري عدم إجراء صلح عشائري سببا ينتج عنه خطر يبرر استخدام قانون منع الجرائم^[5]، في حين قررت في قضية أخرى بأنه “لا يوجد في قانون منع الجرائم الذي استند إليه المستدعي ضده ما يوجب توقيف المستدعي لحين تقديم صك صلح عشائري، الأمر الذي يجعل الاستمرار في توقيفه وعدم إطلاق سراحه قرارا مخالفا للقانون مما يستوجب إلغاءه”^[6]. وبالمثل اعتبرت المحكمة بأن وجود تهم ضدّ الشخص دون صدور أحكام قضائية من المحكمة المختصة لا يصلح أن تكون سببا لاتخاذ التدابير المقررة في قانون منع الجرائم^[7]، في حين قضت في قضية أخرى بأن “لا وجه للاحتجاج بأن القضايا التي أحيل بها المستدعي إلى المحكمة لم يصدر بها أحكام قضائية ما دام انها تدل على خطورته في المجتمع”^[8].

وأخيرا تجدر الإشارة إلى أن الفريق القانوني في هذه القضية عزز مطالباته باللجوء إلى الاتفاقيات الدولية مثل اتفاقية مناهضة التعذيب، العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية والتأكيد على مبدأ عدم جواز الاحتجاج بالقانون الداخلي كمبرر لعدم تنفيذ الالتزامات بموجب المعاهدات الدولية الواردة في اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات.

[1] بحسب المادة 3 من قانون منع الجرائم، فهذه الفئات هي: كل من وجد في مكان عام او خاص في ظروف تقنع المتصرف بانه كان على وشك ارتكاب اي جرم او المساعدة على ارتكابه، كل من اعتاد اللصوصية او السرقة او حيازة الاموال المسروقة او اعتاد حماية اللصوص او ايواؤهم او المساعدة على اخفاء الاموال المسروقة أو التصرف فيها، وكل من كان في حالة تجعل وجوده طليقاً بلا كفالة خطرا على الناس.

[2] انظر على سبيل المثال مركز تمكين للمساعدة القانونية (2015)، مراجعة تحليلية للتشريعات الأردنية المتعلقة بمكافحة الاتجار بالبشر، ص 61، وكذلك

Human Rights Committee, Concluding observations on the fifth periodic report of Jordan, CCPR/C/JOR/CO/5, 4 December 2017, paragraphs 18 and 19. Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Concluding observations on the sixth periodic report of Jordan, CEDAW/C/JOR/CO/6, 9 March 2017, paragraph 33. Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences, Rashida Manjoo: mission to Jordan, A/HRC/20/16/Add.1, 14 May 2011, paragraph 27. Human Rights Committee, Concluding observations on the fifth periodic report of Jordan, CCPR/C/JOR/CO/5, 4 December 2017, paragraph 18

[3] تم تقدير بدل فوات الكسب بالاستناد للحد الادنى للأجور المعمول به خلال الفترة ما بين عام 2012 حتى عام نهاية 2015 والتي كانت على النحو التالي؛ من تاريخ 8/5/2012 ولغاية 1/12/2012 كان الحد الادنى للأجور 150 دينار (150 دينار×7 شهور =1050 دينار). أما عن الفترة من تاريخ 1/12/2012 وحتى تاريخ 7/10/2015 وهو تاريخ الافراج عن المدعية وهي 43 شهر وكان الحد الادنى للأجور 190 دينار (43 شهر × 190 دينار = 9220 دينار)، وبالتالي يصبح المجموع الكلي لتعويض الكسب الفائت هو 10270 دينار اردني.

[4]القرار الصادر عن اللجنة الثلاثية لشؤون العمل بشأن تحديد الحد الأدنى للأجور للعاملين في الأردن يستثني العمالة المنزلية. لم يوضح قرار محكمة الاستئناف آلية احتساب بدل الكسب الفائت من قبل الخبير الثاني.

[5] قرار عدل عليا رقم 614/99

[6] قرار عدل عليا رقم 468/2005

[7] قرار عدل عليا رقم 551/1999؛ إذ أوضحت المحكمة ان كشف اسبقيات المستدعي والتي هي عبارة عن تهم لم تصدر أحكام من المحاكم المختصة لا تبرر ان جعل وجوده طليقا بلا كفالة خطرا على الناس ولا أنه يقع من ضمن الفئات الأخرى التي نص عليها قانون منع الجرائم في المادة 3. وبنفس المعنى قرار عدل عليا رقم 28/1994.

[8] قرار عدل عليا رقم 38/1998 وكذلك قرار عليا رقم 55/1998 الذي جاء فيه ” يدخل في نطاق سلطة المحافظ التقديرية وضع المستدعي تحت رقابة الشرطة بواقع مرة واحدة يوميا لمدة ستة أشهر، إذا تمت إحالته إلى المحاكم المختصة ولو لم تقترن بأحكام قضائية ما دام قد تمت ملاحقته في تلك القضايا التي تشير إلى خطورته على المجتمع. وبنفس المعنى قرار المحكمة الإدارية 314 لسنة 2018 حيث جاء في حيثيات القرار “فنجد ان المستدعي بعد التحقيق معه وفقاً لأحكام قانون منع الجرائم له صفحة اسبقيات جرمية قيد مما يجعل من ان المستدعي ينتمي الى الاصناف الواردة في المادة الثالثة من قانون منع الجرائم رقم 7 لسنة 1954 وان تركه حراً طليقاً يشكل خطراً على الناس”.