في 29 نوفمبر2021، أصدر الرئيس عبد الفتاح السيسي قانوناً جديداً بشأن إجراءات مواجهة الأوبئة والجوائح الصحّية[1]. وترتكز فلسفة هذا القانون والغرض منه على أهمّيّة وضرورة وجود إطار تنظيمي خاصّ بالإجراءات والتدابير اللازم اتّخاذها للحدّ من التداعيات السلبية على كافّة الأصعدة الصحّية والاقتصادية والاجتماعية الناتجة عن الجوائح الصحّية وانتشار الأوبئة المختلفة، بخاصّة بعد ما شهدته مصر والعالم من تفشّي جائحة فيروس كورونا على مدار العامَيْن الماضيَيْن. فمن الجدير بالذكر أنّ الحكومة تقدّمت بمشروع هذا القانون في 31 أكتوبر 2021، أي بعد أيّام من إعلان قرار رئيس الجمهوريّة إلغاء مدّ حالة الطوارئ في جميع أنحاء البلاد، للمرّة الأولى بعد استمرار العمل بها منذ عام 2017، ووافق عليه مجلس النوّاب في 16 نوفمبر وهو الوضع الذي يتطلّب إجراء عدد من التدخّلات التشريعية التي من شأنها تلافي أيّ فراغ تشريعي قد ينشأ عن وقف العمل بأحكام قانون الطوارئ، وبخاصّة في ما يتضمّنه من إجراءات تتعلّق بمواجهة حالات الطوارئ الصحّية. وعليه، تأتي أهمّيّة هذا القانون بما يمثّله من خطوة أولى على طريق تعزيز منظومة التشريعات المصرية بقوانين حالت حالة الطوارئ شبه الدائمة في مصر من تبنّيها على الرغم من ضرورتها الملحّة.

لذلك، تقدّم هذه المقالة قراءة تحليلية لأبرز الإجراءات التي يسمح القانون الجديد للسلطة التنفيذية باتّخاذها في مواجهة انتشار الأوبئة، ومقاربتها بالأحكام المنظِّمة لحالة الطوارئ الصحّية التي يتضمّنها قانون الطوارئ وتمّ وقف العمل بها، كما أشرنا. بالإضافة إلى فحص الضمانات التي توفّرها نصوص القانون الجديد من أجل منع إساءة استخدام تلك الصلاحيّات في ما من شأنه تقييد أو تقليص الحقوق الأساسية للمواطنين.

كيف تتعامل السلطة التنفيذية مع انتشار الأوبئة؟

أعطت المادّة الأولى من القانون الجديد بشأن إجراءات مواجهة الأوبئة والجوائح الصحّية لرئيس الوزراء سلطة اتّخاذ عدد من التدابير اللازمة لمواجهة هذه المخاطر، وذلك من أجل الحفاظ على الصحّة والسلامة العامّة. وفي الوقت الذي تتباين فيه طبيعة تلك الإجراءات، ما بين تدابير ذات طابع صحّي وأخرى ذات طابع اقتصادي أو اجتماعي، يمكن تقسيمها إلى فئتَيْن منفصلتَيْن: تدابير منسوخة نصّاً من قانون الطوارئ رقم 156 لسنة 1958 وتعديلاته، والموقوف العمل بأحكامه مؤخّراً، وتدابير أخرى مستحدَثة جاءت نتيجة التجربة العملية في التعامل مع تفشّي جائحة كورونا على مدار العامَيْن الماضيَيْن. فمن الجدير بالذكر أنّ في مايو 2020 أُجري تعديل تشريعي موسَّع لأحكام قانون الطوارئ ليتضمّن عدداً من الصلاحيّات الجديدة لرئيس الجمهوريّة للتعامل مع حالات الطوارئ الصحّية، وهو التعديل الذي يظهر مردوده الآن بوضوح في نصوص القانون الجديد المتعلّق بمواجهة انتشار الأوبئة[2]. فعلى سبيل المثال، أعطت تعديلات 2020 لرئيس الجمهوريّة سلطة تعطيل الدراسة في المدارس والجامعات، وتعطيل العمل بشكل كلّي أو جزئي في المصالح الحكومية، بالإضافة إلى بعض الصلاحيّات ذات الطابع الاقتصادي والاجتماعي مثل سلطة تأجيل سداد مقابل خدمات المرافق العامّة كالكهرباء والغاز والمياه، ومدّ آجال تقديم الإقرارات الضريبية. فضلاً عن سلطة تقرير الدعم المالي أو العَيْنيّ للقطاعات الاقتصادية المتضرّرة[3]. فبينما يختلف القانون الجديد بإعطائه تلك الصلاحيّات إلى رئيس مجلس الوزراء بدلاً من رئيس الجمهوريّة، نُسِخَت الأحكام المنظِّمة لتلك الإجراءات الواردة في قانون الطوارئ، حرفياً في نصوص مشروع قانون مواجهة الأوبئة.

في الوقت نفسه، اتّسمت صياغة القانون الجديد ببعض محاولات توفير قدر من الحماية لعدد من الحقوق الأساسية للمواطنين، التي قد تتأثّر بموجب التدابير والإجراءات المتَّخذة للتعامل مع حالات الجوائح الصحّية، كالحقّ في التنقّل، والتظاهر، والتجمّع السلمي. فعلى الرغم من أنّ مشروع قانون مواجهة الأوبئة يتضمّن عدداً من النصوص المشابهة لأحكام قانون الطوارئ، في ما يتعلّق بوضع قيود على حرّيّة الأشخاص في الانتقال والمرور أو التواجد في مناطق معيّنة في أوقات محدّدة، بالإضافة إلى جواز حظر الاجتماعات العامّة والمواكب والتظاهرات وغيرها من أشكال التجمّعات، فإنّه يشترط أن يتمّ الإعلان عن تلك القرارات وتنفيذها “لمدّة محدّدة”.[4] وهو الأمر الذي يمكن النظر إليه على أنّه محاولة جيّدة، إنّما ناقصة، لضمان عدم تقييد أو تقليص الحقوق الدستورية للمواطنين، إذ كان من الأجدى بيان ماهيّة تلك “المدّة المحدّدة” على وجه التحديد، منعاً لإساءة استخدام تلك النصوص في غير الغرض المخصّصة له.

من جهة أخرى، شملت نصوص القانون الجديد عدداً من الإجراءات التي سبق إقرارها بموجب قرارات تنفيذية صادرة عن رئيس مجلس الوزراء خلال فترة إدارة أزمة تفشّي فيروس كورونا في مصر. ويأتي على رأس تلك الإجراءات “حظر إقامة المعارض والمهرجانات الثقافية”، بالإضافة إلى حظر استقبال الأشخاص في الأندية الرياضية، ومراكز الشباب، ودور العبادة، وملحقاتها.[5] وهو الأمر الذي يعني أنّ المشرّع المصري قد انتهى إلى ضرورة وجود سند تشريعي ينظّم اتّخاذ مثل تلك الإجراءات في المستقبل، ويحصّنها من أيّ مخالفة لمبدأ شرعيّة القرارات الإدارية. ليس هذا فحسب، حيث أجاز القانون الجديد “إلزام المواطنين باتّخاذ كافّة التدابير الاحترازية والاحتياطات الصحّية المقرَّرة من السلطات الصحّية، بما في ذلك ارتداء الكمّامات الوقائية وتلقّي اللقاحات أثناء التواجد أو التردّد على أماكن محدّدة”[6]. ويُعدّ هذا النصّ التشريعي الأوّل من نوعه الذي يفرض تلقّي اللقاحات شرطاً مسبقاً لزيارة أماكن بعينها، وهو ما يتّفق مع الاتّجاه الذي تبنّاه عدد من القرارات الحكومية الصادرة مؤخّراً بعدم السماح للأشخاص غير الحاصلين على لقاح فيروس كورونا بدخول المنشآت والمصالح الحكومية[7].

وعليه، يُتَوقَّع أن يسبّب تطبيق مثل هذا الإجراء الاحترازي حالة من الجدل حول مدى مشروعيّة “إجبار” المواطنين على تلقّي اللقاحات وحقّهم في الاختيار، بخاصّة مع ربط ممارسة عدد من الحقوق الأساسية أو التمتّع بتلقّي الخدمات العامّة بضرورة تلقّي لقاحات فيروس كورونا. فعلى سبيل المثال، تُعدّ المحاكم ومكاتب مصلحة الشهر العقاري ضمن المنشآت والمصالح الحكومية الخاضعة لتطبيق الإجراءات الاحترازية المتعلّقة بضرورة تلقّي الحلقات، وهو الأمر الذي قد يلقي بظلاله على مدى تمتّع المواطنين بممارسة حقّهم في التقاضي والتمتّع بالخدمات العامّة المختلفة.

الضوابط والتوازنات في تشريعات ما بعد الطوارئ

يُعدَ قانون مواجهة الأوبئة والجوائح الصحّية أحد القوانين المكمِّلة للدستور، وذلك نظراً إلى ما يتضمّنه من أحكام تتعلّق بتنظيم وتقييد وتقليص عدد من الحقوق والحرّيّات الواردة في الدستور[8]. وهو الأمر الذي أكّدته اللجنة البرلمانية عندما درست مشروع القانون المقدَّم من الحكومة، وانتهت في تقريرها إلى ضرورة موافقة ثلثَيْ أعضاء مجلس النوّاب كشرط أساسي لتوافر النصاب القانوني اللازم لتمريره[9]. فعلى الرغم من أهمّيّة تلك الضمانة، التي يقرّها الدستور (ضرورة موافقة ثلثَيْ الأعضاء) لهذا النوع من القوانين التي تمسّ الحقوق الأساسية للأفراد، فإنّها تظلّ إحدى الضمانات الشكلية ذات الطبيعة الإجرائية التي تنتهي معها حدود الرقابة البرلمانية بمجرّد إقرار القانون وبدء سريان العمل بأحكامه. وهو الأمر الذي فطن إليه المشرّع المصري في ما يتعلّق بهذا القانون، حيث تضمّنت أحكام مشروع القانون الجديد نصّاً خاصّاً من شأنه أن يضفي مزيداً من الضمانات التي تهدف إلى عدم إساءة الحكومة استخدام السلطات المخوَّلة إليها أثناء التعامل مع الجوائح الصحية. فوفقاً لنصّ المادّة الأولى من مشروع قانون مواجهة الأوبئة والجوائح الصحّية، يجب عرض قرارات رئيس مجلس الوزراء الصادرة بموجب هذا القانون على مجلس النوّاب خلال سبعة أيّام من تاريخ صدورها ليقرّر ما يراه بشأن ما تتضمّنه من إجراءات وتدابير، بالإضافة إلى ضرورة تحديد مدّة سريان تلك القرارات بما لا يتجاوز عاماً من تاريخ صدورها[10].

وهو الإجراء الذي نعتبره أبرز صور الرقابة البرلمانية ذات الطابع الموضوعي، وأكثرها فاعليّة. كما تُعدّ هذه المادّة أحد التطبيقات الكلاسيكية لنظريّة “الضوابط والتوازنات” (Checks and Balances) التي تعني عملياً وضع سلطة اتّخاذ إجراء معيَّن على عاتق سلطة أخرى (السلطة التنفيذية)، بينما تقع مسؤوليّة التحقّق من ملاءمة وقانونيّة هذا الإجراء على عاتق سلطة أخرى (السلطة التشريعية أو القضائية). ومن اللافت للنظر أنّ هذه المادّة تُعتبَر الأولى من نوعها في مجال التشريعات المصرية المنظِّمة للحقوق والحرّيّات في السنوات العشر الأخيرة على الأقلّ. فلم يسبق من قبل أن منح قانونٌ مجلسَ النوّاب سلطة التحقّق من ملاءمة الإجراءات الحكومية التي قد تمسّ الحقوق الأساسية للمواطنين. فحتّى في ما يخصّ حالة الطوارئ، قصر قانون الطوارئ رقم 156 لسنة 1958 نطاق تطبيق نظريّة الضوابط والتوازنات على مراقبة قرار رئيس الجمهوريّة “بإعلان” حالة الطوارئ فقط، ولم يشترط أيّ موافقة برلمانية للإجراءات والتدابير التي قد تُتَّخذ بموجب هذا الإعلان. فمن جانبنا، إنّنا نرى أنّ تبنّي المشرّع المصري هذا النهج يشكّل خطوة إيجابية من شأنها تعزيز مبدأ الفصل بين السلطات، بما يشكّل حائلاً جدّياً أمام أيّ محاولات لإساءة استخدام السلطات الواسعة الممنوحة للسلطة التنفيذية أثناء مواجهتها حالات الجوائح الصحّية وتفشّي الأوبئة.

عقليّة “الطوارئ” ما زالت حاضرة: تحفّظات نيابية بسبب الحبس في قضايا النشر‎‎

تضمّن قانون مواجهة الأوبئة والجوائح الصحّية عدداً من النصوص العقابية المتعلّقة بالجرائم التي قد تنشأ عن تطبيق أحكام هذا القانون، كعدم الالتزام بالتدابير والإجراءات المنصوص عليها في قرارات رئيس مجلس الوزراء الصادرة لمواجهة حالات تفشّي الأوبئة[11]. أيضاً، وفقاً لصيغة القانون المقدَّم من قِبل الحكومة، يعاقَب بالحبس مدّة لا تتجاوز السنة وبغرامة لا تزيد على عشرة آلاف جنيه، أو بإحدى هاتَيْن العقوبتَيْن، “كلّ من أذاع أو نشر، أو روّج عمداً أخباراً أو بيانات أو إشاعات كاذبة أو مغرضة مرتبطة بالحالة الوبائية، وكان من شأن ذلك تكدير السلم العامّ أو إثارة الفزع بين المواطنين أو إلحاق الضرر بالمصلحة العامّة”[12]. وأثارت تلك المادّة عدداً من الاعتراضات والتحفّظات أثناء المناقشات البرلمانية الخاصّة بالقانون[13]، لما تمثّله من تهديد حقيقي لحرّيّة النشر والإعلام، بالإضافة إلى تعارضها مع حكم المادّة 71 من الدستور التي حظرت توقيع أيّ عقوبات سالبة للحرّيّة في الجرائم التي تُرتكَب عن طريق النشر والعلانية إلّا في الجرائم المتعلّقة بالتحريض على العنف أو التمييز بين الأفراد أو الطعن في أعراض الأفراد[14]. فضلاً عن وجود موادّ شبيهة ضمن قانون العقوبات تجرّم نشر الأخبار والبيانات الكاذبة بشكل عامّ، ممّا يؤكّد عدم ضرورة تبنّي القانون الجديد مثل هذا النصّ العقابي[15]. وهو الوضع الذي دفع مجلس النوّاب إلى تعديل نصّ المادّة الخامسة من مشروع القانون (حينها)، بما يمنع تطبيق عقوبة الحبس على الصحافيين في ما يخصّ نشر أخبار تتعلّق بالجوائح الصحّية، وذلك بإضافة فقرة افتتاحية تؤكّد ضرورة عدم الإخلال بالضمانات الواردة في قانونَيْ تنظيم الصحافة والمجلس الأعلى للإعلام[16].

لكن، وعلى الرغم من هذا التعديل فإنّنا نرى أنّ بقاء هذا النصّ، وعدم حذفه نهائياً، يشكّل تهديداً حقيقياً لحرّيّة الرأي والتعبير وحرّيّة تداول المعلومات،  خصوصاً أنّه لا يستهدف الصحافيين، بل يمكن تطبيق أحكامه على ما ينشره المواطنون على وسائل التواصل الاجتماعي. بالإضافة إلى إمكانيّة استخدامه في مواجهة المراكز البحثية والحقوقية المهتمّة بنشر تقارير دورية تتابع فيها وضع الحالة الوبائية في مصر. من جهة أخرى، يمكن النظر إلى هذا النهج الذي يولي أهمّيّة كبيرة لإدراج عقوبات سالبة للحرّيّة على جرائم مثل نشر الشائعات والأخبار الكاذبة، على أنّه أحد الآثار الجانبية طويلة المدى لتطبيق حالة الطوارئ لسنوات طويلة. فمن الواضح أنّ عقليّة المشرّع المصري قد تأثّرت بالمخاوف الأمنية المصاحِبة دائماً للممارسة التشريعية في حالات الطوارئ، التي تظهر ملامحها في التوسّع في فرض العقوبات السالبة للحرّيّة، أو تغليظ العقوبات بشكل عامّ. لذلك، إنّنا نأمل أن يعي مجلس النوّاب هذا الوضع جيّداً، ويدرك ضرورة تلافيه. فمع إلغاء مدّ حالة الطوارئ، وفي ظلّ الاستراتيجيّة الوطنية لحقوق الإنسان، يجب أن تكون المهمّة الرئيسية للسلطة التشريعية هي تهيئة البنية التشريعية للتعامل مع واقع جديد أكثر تقبّلاً للحقوق والحرّيّات.

[1] قانون رقم 152 لسنة 2021.

 [2] “تعديلات قانون الطوارئ في مصر: ضرورية لمواجهة الكورونا، ولكن..“، المفكرة القانونية، 20 يونيو 2020.

[3] المادّة 3 من قانون الطوارئ رقم 156 لسنة 1958.

[4] المادّة 1 من مشروع قانون مواجهة الأوبئة والإجراءات الصحّية.

[5] المرجع السابق.

[6] المرجع السابق.

[7] “مصر تبدأ تطبيق قرار “لا دخول إلّا بلقاح” للمنشآت الحكومية“، سكاي نيوز عربية، 15 نوفمبر 2021.

[8] تنصّ المادّة 121 من دستور 2014 على أن: “تصدر القوانين المكمِّلة للدستور بموافقة ثلثَيْ أعضاء المجلس، وتُعدّ القوانين المنظِّمة للانتخابات الرئاسية، والنيابية، والمحلّية، والأحزاب السياسية، والسلطة القضائية والمتعلّقة بالهيئات القضائية، والمنظِّمة للحقوق والحرّيّات الواردة بالدستور مكمِّلة له”.

[9] المرجع السابق.

[10] المادّة 1 من مشروع قانون مواجهة الأوبئة والإجراءات الصحّية.

[11] الموادّ 5-8 من مشروع قانون مواجهة الأوبئة والإجراءات الصحّية.

[12] المادّة 5 من مشروع قانون مواجهة الأوبئة والإجراءات الصحّية.

[13] “تفاصيل موافقة البرلمان على حماية الصحفيين من عقوبة الحبس بقانون «مواجهة الأوبئة»“، موقع جريدة المال، 16 نوفمبر 2021.

[14] المادّة 71 من دستور 2014.

[15] الموادّ 80 (د) 1 – 102 مكرّر 1 من قانون العقوبات رقم 58 لسنة 1937 وتعديلاته.

[16] “البرلمان يُعدّل المادّة الخامسة من قانون مواجهة الأوبئة ويستثني الصحفيين من الحبس“، جريدة الشروق، 16 نوفمبر 2021.