من المعلوم أن الهيئة العامة للبرلمان كانت قد فشلت في الانعقاد للنظر في جداول أعمالها طوال سنة 2013، فاقتصر عملها خلالها على تمديد ولاية أعضائها، متحولة بذلك الى ما أسميناه سلطة self service[1]. وقد بدا طبيعياً بعد هذه العطلة التشريعية الطويلة أن يتناول عمل المجلس في دورته الأخيرة عدداً كبيراً من مشاريع واقتراحات القوانين (عددها 70)، أُقرّ 48 قانوناً منها. وإذ واكبت المفكرة أعمال التشريع الحاصلة في نيسان 2014، فنشرت على موقعها الالكتروني محاضر مناقشات النواب كاملة، فهي تنشر في هذا العدد، بعض المقالات الآيلة الى استشراف روح التشريع وسبر مضمونه (المحرر).

نزار صاغية
لعل الميزة الأولى للجلسة التشريعية المنعقدة في نيسان 2014، هي نجاح البرلمان بعد سنوات من الدرس والتردد في حسم عدد من مشاريع القوانين المزمنة، ومنها بعض المشاريع الآيلة الى حسم نزاعات مزمنة بين فئات اجتماعية ذات مصالح أو توجهات متضاربة، في مقدمها قانونا تحرير الإيجارات القديمة[2] والحماية من العنف الأسري[3]. وفيما بقي البرلمان عاجزاً حتى كتابة هذه الأسطر على الأقل، عن حسم سلسلة الرتب والرواتب وسبل تمويلها، فإن المناقشات الجارية شكلت مادة غنية تسمح لنا بفهم كيفية استخلاص بعض الخلفيات الموجهة للعملية التشريعية أو المؤثرة فيها. ومن أهم الأسئلة التي تُطرح على هذا الصعيد: ما هي المصالح الغالبة التي يستند اليها عمل المشرّع؟ وما هي القواعد أو المعايير التي يعتمدها لتقرير وجهة الحسم أو لشرعنته؟

أي مصالح غالبة؟
في هذا المجال، سنحاول تحديد المصالح التي شكلت حمايتها أولوية بالنسبة الى المجلس، وذلك من خلال ثلاثة بنود رئيسة، الإيجارات القديمة والعنف الأسري وسلسلة الرتب والرواتب.

ففي مسألة الإيجارات، تؤشر الاعتصامات المتكررة للمستأجرين القدامى الحاصلة بعد إقرار القانون الى شعور عميق لديهم بأن القانون قد انحاز الى المالكين القدامى، وذلك من خلال أمرين: قبوله مطلبهم الأساسي في تحرير عقود الإجارة بعد تسع سنوات من نفاذ القانون مع زيادة البدل السنوي تدريجياً الى أن يعادل بدل المثل المعمول فيه. ولكن الإمعان في عدد من بنود القانون يسمح بخلاصات أكثر تعقيداً. فمن شأن إصداره أن يضاعف من احتمالات التصادم والمواجهة المكلفة والمنهكة بين الفئات المعنية به، مع تحميل المالك جزءاً كبيراً من مخاطر تعطيله أو التسويف في تطبيقه.

وهذا ما يتجلى من خلال أمور عدة، أبرزها الآتية:

–        إنشاء صندوق ولجنة جديدين (صندوق لمساعدة المستأجرين الذين تقل مداخيلهم عن حد معين، ولجنة لحسم مدى أحقية المستأجر بهذه المساعدة ولتقرير بدل المثل الذي تتحدد على أساسه الزيادة الواجب دفعها). والسؤال الذي يُطرح إذ ذاك: ماذا يحصل في حال عدم إصدار أي من المراسيم الضرورية لإنشاء الصندوق واللجنة وتفعيلهما، وخصوصاً في ظل مخاوف بحصول تعطيل حكومي في حال الفراغ الرئاسي؟ ففيما يؤدي التخلف عن إنشاء اللجنة الى تعطيل الآلية القضائية لتحديد بدل المثل، فإن القانون ينص صراحة على تعليق مهلة تسديد الزيادة عند طلب المستأجر الاستفادة من مساعدة الصندوق، حتى صدور قرار اللجنة في هذا الخصوص ونفاذه. وهذا الأمر يعني توافر الأموال اللازمة لتمويل مستحقات الصندوق.

–        وضع إجراءات بالغة التعقيد وجد مكلفة لتحديد بدل المثل. فإذا لم يجر التوصل الى تحديد هذا البدل رضاءً، فعلى المؤجر أن يستعين بخبيرين من قائمة الخبراء المحليين المسجلين لدى المحاكم، ويكون للمستأجر أن يوافق على ما توصل اليه هذان الخبيران أو أن يتقدم بتقرير مقابل عن طريق الاستعانة بخبيرين آخرين. فإذا اختلف التقريران، جاز لكلا الفريقين اللجوء الى اللجنة، وهو أمر غير ممكن في حال التخلف عن إنشائها كما سبق بيانه.

وإزاء ذلك، يتبدى بوضوح أن القانون لم يفشل في تقريب وجهات النظر بين فئتين اجتماعيتين وحسب، بل تضمن في طياته بذار تأجيج المواجهات والصراعات بينهما. وتبعاً لذلك، تكون الجهة المستفيدة منه، ليست فئة المالكين القدامى، ما دامت هذه الفئة تتحمل خاصة ومباشرة نتائج تعطيل أي من المؤسسات المنشأة بموجب القانون ومخاطر أي مواجهة مع المستأجرين كما سبق بيانه. إنما تكون الجهة المستفيدة هم أصحاب الرساميل الكبرى الذين بإمكانهم وحدهم تقديم حلول مالية لتحرير المالكين والمستأجرين من أعباء المواجهات المرجحة بينهم بثمن يقل بقدر ما تزداد حدتها وكلفتها. وإذا علمنا أنه كان بالإمكان الوصول الى تحرير الإيجارات من خلال اعتماد معايير أكثر بساطة كأن تزاد البدلات سنوياً وتلقائياً بنسب معينة كما حصل في فرنسا عند تحرير الإيجارات القديمة[4]، لا نبالغ إذا قلنا إن تأجيج هذه المواجهة المنهكة ربما يكون الركن الأساسي الذي بُني عليه هذا القانون أو على الأقل سمته الأساسية. وهي خلاصة تؤشر الى قوة التزام البرلمان بتغليب كفة أصحاب الرساميل ومصالحهم، حتى ولو حتّم عليه ذلك التضحية بوظيفة الدولة الأساسية في تعزيز الوئام الاجتماعي. وما يعزز ذلك، هو إحجام المجلس عن اتخاذ أي قرار لحسم المواجهة شبه الشاملة بين فئتي المالكين والمستـأجرين القدامى، والتي حصلت نتيجة الاختلاف على نسبة زيادة بدلات الإيجار تبعاً لزيادة الأجور في 2012، وهي نسبة يقدرها المستأجرون بـ12،5% فيما يقدرها المالكون بـ50%. وقد وصلت هذه المواجهة في أحيان كثيرة الى حد تبادل الإنذارات والدعاوى.

ثمة دروس أكثر تفصيلاً بخصوص سلسلة الرتب والرواتب. فإذ كشفت المحطات المتعاقبة لصناعة هذه السلسلة عن انحياز لأصحاب الرساميل على حساب فئات الموظفين والأساتذة (وهو توجه بدت غالبية النواب ملتزمة به على ضوء قرار تأجيل الجلسة الحاصل في 15 نيسان 2014)، فإن المحطة التشريعية الأخيرة أدخلت، تحت ضغط حراك هيئة التنسيق النقابية، معطى جديداً في هذه المسألة، قوامه المجابهة غير المنتظرة بين جمعية المصارف المتهمة بتمثيل الاقتصاد الريعي وعدد من أعضاء المجلس النيابي الذي اتهمه رئيس هذه الجمعية فرنسوا باسيل بالفساد. وقد أخذت هذه المجابهة منحى احتفالياً مع تقدم أحد النواب، هاني قبيسي، بشكوى جزائية ضد رئيس الجمعية أمام النيابة العامة التمييزية. واستمرت هذه المواجهة مع تلاوة رئيس المجلس نبيه بري مقارنة بالأرقام بين أرباح مصارف لبنان ومصارف عدد من الدول في العالم[5]. والسؤال الذي يُطرح تبعاً لذلك: هل يؤشر ذلك الى بدء تصدع للتحالف الوثيق بين المصارف وبعض أعيان الطبقة السياسية الحامية لمصالحها؟ وبكلمة أخرى، هل أصبح الترابط الوثيق في هذه المصالح عنصراً مهدداً لشعبية بعض القوى السياسية، التي بات يتعين عليها إذ ذاك أن تخفف من تحالفاتها مع المصارف فعلياً أو على الأقل أن تولد اعتقاداً بأنها تقوم بذلك، حفظاً لعناصر قوتها؟ وبالطبع، لا يزال الوقت مبكراً طبعاً للإجابة عن هذا النوع من الأسئلة.

أما الحلول المعتمدة في قانون الحماية من العنف الأسري فقد أظهرت سعي المشرّع الى إبقاء حماية المرأة في حدودها الدنيا، مراعاة للمصالح الطائفية والتقاليد الموروثة التي تتصل بها. فإلى جانب إنكار أي خصوصية لها في مجال العنف عملاً بمبدأ المساواة أمام القانون، عمد المشرّع الى حصر هذه الحماية بين حدّي كمّاشة:

الحد الأول تمثل في تحديد أفعال العنف المشمولة بالقانون بالأفعال المذكورة فيه حصراً عملاً بقاعدة أن “لا عنف من دون نص”، على نحو يمنع أي مقاربة مغايرة أو تأويل أو اجتهاد[6]. ومن خلال ذلك، استبعد القانون مجمل أعمال العنف المرتكبة تقليدياً ضد المرأة على أساس أنها امرأة، كإرغام الابنة على الزواج أو منع المرأة من الخروج من منزلها أو الاغتصاب الزوجي، فيما أدخل ضمنه أفعالاً ترشح عن خروج المرأة

عن سلوكياتها التقليدية كامرأة (الزنى).
أما الحد الثاني فقد تمثل في تغليب اختصاص المحاكم الطائفية والأحكام التي تطبقها هذه المحاكم دون سواها في كل ما يشمله مجال اختصاصها (مادة 22).

وتبعاً لذلك، بدا المشرّع وكأنه يقبل من جهة ولو ظاهرياً مطالب الحراك النسوي بالتدخل لحماية المرأة، في موازاة طمأنة المؤسسات الطائفية على المحافظة على مصالحها من دون نقصان، مع الحد من أي تأويل أو اجتهاد.

توجه براغماتي: لا قواعد عامة، والحق عند التيسير
وبمعزل عن المصالح المحمية قانوناً، لا بد من التساؤل عن الخلفيات والأساليب المعتمدة لحسم النزاعات. ونسارع الى القول بأن التوجه البراغماتي يبقى غالباً في عمل المشرّع، حتى في المسائل التي قد تصطدم بالطوائف. وقد تجلى ذلك من خلال أمور عدّة:

إجراء تسويات من دون قواعد عامة:
في هذا المجال، بدا المشرّع وكأنه يصوغ عناصر التسوية أو التوفيق بين المصالح والآراء المتضاربة، على ضوء ما يراه ممكناً أو مناسباً، من دون التقصي عن إسناد ذي طابع مبدئي.

وخير دليل على ذلك، قانون تحرير الإيجارات القديمة. فالبحث عن حلول في هذا الشأن، والذي استمر طوال عقدين، انحصر عموماً في استشراف حلول من الممكن تطبيقها من دون أن يتخلله أي مسعى لاعتماد مبادئ أو معايير موضوعية كالموازنة بين مبادئ أو حقوق أساسية، كالحق بسكن لائق وحق الملكية. وهكذا مثلاً، اكتفى المشرّع بإرجاء موعد تحرير الإجارة، على أمل أن يتمكن المستأجرون القدامى خلال فترة التمديد المتبقية من إيجاد مساكن لائقة تتلاءم مع قدراتهم المالية، من دون أن يستشعر حاجة لوضع سياسة إسكانية عامة أو لتحديد دور الدولة في ضمان حقهم بسكن ملائم بعد تحرير الإجارة أو في ضمان حق سائر المواطنين بسكن ملائم. وبنتيجة ذلك، بقيت أسئلة كثيرة من دون جواب: هل ستموّل الدولة صندوق المساعدات للمستأجرين القدامى المعسرين، وبأي نسبة؟ وما هي المعايير المعتمدة لتأكيد مسؤوليتها في هذا المجال؟ ولماذا تساعد الدولة المستأجر القديم المعسر فيما تعرض عن مساعدة من ليس مستأجراً قديماً، حتى ولو كان أكثر حاجة منه[7]؟ وما الى ذلك من أسئلة تدور حول مفهوم بقي مغيباً تماماً، وهو مفهوم الحاجة المشروعة الى مسكن ملائم.

نظام عام نسبي ومرن:
بخلاف الفهم القانوني للنظام العام الذي يفترض تمتعه بمفعول ملزم للجميع، نستشف من بعض أعمال المشرّع توجهاً نحو تطوير فهم آخر، أكثر نسبية ومرونة، يكون مرتبطاً بموازين القوى. وقد تمثل ذلك خاصة من خلال الحلول التي أُقرّت في مجال العنف الأسري، وخصوصاً العنف ضد المرأة.

وهذا ما نقرؤه من خلال حصر النظام العام المكرّس في قانون الحماية من العنف الأسري بين حدّي الكماشة المشار اليهما أعلاه، أي بين التعريف الحصري للعنف صوناً للتقاليد الموروثة واختصاص المحاكم الطائفية. وعليه، بدا المشرّع وكأنه يغرس إرضاءّ للحراك النسوي نظاماً عاماً فتياً يهدف الى حماية النساء، في ظل النظام العام التقليدي أو الطائفي الذي بدوره يصبح أقل شمولية وإطلاقاً.

الحق عند التيسير: فكرة الصناديق الوهمية والسلسلة المرجأة:
المؤشر الآخر على اعتماد البراغماتية في التشريع تمثل في الافتئات من فكرة الحق الذي يصبح وقفاً على التيسير. وهكذا، وبدل أن يحدد منسوب التضامن الاجتماعي على ضوء الحقوق الناتجة من التزامات الدولة، يصبح إقرار الحق أو نفاذه وقفاً على منسوب التضامن الاجتماعي الحاصل، من دون أي التزام بالعمل على رفعه أو تعزيزه.

وقد تجلى هذا التوجه من خلال اعتماد المشرّع فكرة إنشاء صناديق اجتماعية. وهذا ما نقرؤه في قانون حماية المرأة من العنف الأسري من خلال إنشاء صندوق “يتولى مساعدة ضحايا العنف الأسري وتأمين الرعاية لهم وتوفير السبل الآيلة الى الحد من جرائم العنف الأسري والوقاية منها وتأهيل مرتكبيها” (مادة 21). وهذا ما نقرؤه أيضاً في قانون تحرير الإيجارات القديمة، الآيل الى إنشاء صندوق خاص للإيجارات السكنية القديمة (مواد 3-6)، والذي يهدف الى مساعدة المستأجرين وفق نسب مداخيلهم العائلية. ورغم الاختلاف في الوضعية القانونية للصندوقين (الأول يتمتع بالشخصية المعنوية فيما الثاني هو جزء من دوائر وزارة المالية)، فإن  وارداتهما تألفت من المصادر نفسها: (1) مساهمات سنوية من الدولة تُلحظ في موازنة المالية لتغطية التزامات الصندوق و(2) الهبات. وقد ذهب قانون الإيجارات الى إضافة الواردات الناشئة عن التبرعات والوصايا. وعند الإمعان في هذه المواد، نتبين فوراً أنها تخلو من أي ضمانة لملاءة هذين الصندوقين على نحو يمكّنهما من إيفاء المستحقات المعلن عنها في القانونين المذكورين. فهل من حاجة للتذكير بأن آخر موازنة للدولة تعود الى 2005، الأمر الذي يخفف من حظوظ تخصيص أية أموال لهذين الصندوقين في المستقبل القريب؟ أما المراهنة على الهبات والتبرعات والوصايا، فهي تبدو، أقله في حالة المستأجرين القدامى، غير واقعية: فهل من يتوقع جدياً توجه أحد الأثرياء الى وهب جميع أملاكه لتمكين المستأجر المجهول من تسديد الفارق بين البدل الأساسي وبدل المثل؟ وألا تبدو الدولة من خلال ذلك وكأنها تنقل عبء الإسكان من المالكين القدامى الى اللا أحد، مع ما يستتبع ذلك من نزاعات بين المستأجرين والمالكين وتهجير لهؤلاء؟ بل ألا تبدو الدولة من خلال ذلك وكأنها توهم النساء والمستأجرين القدامى بوجود حماية مالية لا أساس لها في الواقع؟ أم تراها تسعى الى وضع المنظمات النسوية أو الدولية أمام استحقاق تمويل هذه الحماية امتحاناً لمصداقيتها؟ وللتأكد من خطورة هذا التوجه، يكفي النظر الى مآل الصندوق المنشأ بموجب قانون حقوق المعوقين لتسديد تعويضات البطالة، والذي لا يزال حتى اليوم غير موجود على أرض الواقع، مع ما يستتبع ذلك من تنكر لحقوق مستحقي التعويضات.

وبالطبع، يشكل ربط إقرار سلسلة الرتب والرواتب بإيجاد مصادر تمويل نموذجاً فاقعاً على هذا التوجه. وهذا ما عبّر عنه أكثر النواب اعتراضاً على إقرار سلسلة الرتب والرواتب، أقله في حالتها الحاضرة، في مناقشات 15 نيسان 2014 بقوله: “أنا إنسان لا أستطيع إلا أن أكون مع الاقتراح من الناحية الوطنية. ولكن كما يقول المثل العين بصيرة واليد قصيرة” (فؤاد السنيورة). فهذه العبارة إنما تعني ثلاثة أمور (1) أن إقرار السلسلة واجب وطني وإنساني، (2) أنه يجد أن ثمة استحالة في تحصيل ضرائب بقيمة الحق المطالب به تحت طائلة الوقوع في كارثة وطنية و(3) أنه تالياً، يجب إنكار الحق أو الانتقاص منه، حتى ولو شكل إقراره واجباً وطنياً وإنسانياً.

نشر في العدد السادس عشر من مجلة المفكرة القانونية