طالَبَ رئيس الجمهورية، خلال جَلسة مجلس الوزراء المنعقدة بتاريخ 28 أكتوبر 2021، وزارة الماليّة بإجراء تدقيق في الموارد الخارجية التي تحصّلت عليها تونس في العشريّة الأخيرة. وقد انطلقت هيئة الرقابة العامة للماليّة بوزارة المالية في هذه المهمّة، أول ديسمبر من السّنة نفسها، لتتوصّل في شهر جويلية من سنة 2022، إلى تقديم تقريرها لرئيس الجمهوريّة والمتعلّق بـ”جرد وضبط وضعيّة القروض والهبات المسندة للدّولة التّونسيّة وللمؤسسّات العموميّة خلال العشر سنوات الأخيرة”.

جاءت هذه الدعوة في بداية تركيز “منظومة 25 جويلية” التي تَلت حلّ البرلمان والترويج لسرديّة النظام “الطّهوري” في مواجهة المنظومة الفاسدة التي حكمت تونس بعد الثورة. ورغم الصّدى والجدل الذي شابَ هذه الخطوة بين من اعتبرَها “مهمّة ثوريّة” ومن اعتبرها مجرّد إجراء شعبوي لرئيس لا يَفقه كيفيّة تسيير دواليب الدّولة، فإنه تمّ التعتيم على هذا التقرير ورُفِضت طلبات حقّ النفاذ إلى المعلومة بشأنه من منظّمات المجتمع المدني على غرار المطلب الذي تقدّمت به جمعيّة “البوصلة“. في هذا السياق، تحصّلت المفكّرة القانونيّة على وثيقة داخليّة أعدَّتها هيئة الرقابة العامة للماليّة، في شهر جوان المنقضي، وتُمثّل حوصلة لأهمّ النتائج المضمّنة بتقرير جرد وضبط وضعية القروض والهبات المسندة للدولة التونسية والمؤسسات العموميّة من سنة 2011 إلى غاية 2021، ولنتائج المتابعة المنجزة في الغرض إلى غاية شهر جوان 2023. إضافة إلى حصيلة نتائج مهمّات التّدقيق خلال سنة 2022 التي تلَت إنجاز التّقرير.

تتضمّن الوثيقة التي تحصّلت عليها المفكّرة فعليّا تجاوزات خطيرة متعلّقة بالتصرّف في الموارد الخارجيّة للدّولة في العشريّة التي تلتْ اندلاع الثورة. تجاوزاتٌ لا ترتقي في المقابل لسرديّة الرئيس حول اختلاس مباشر للأموال وسرقة لخزينة الدولة من طرف الطبقة السياسيّة الحاكمة، وهو ما يفسّر على الأرجح خيار عدم نشره. إذ أنّ التناول الموضوعي لأهمّ مخرجات عمليّة الجرد يَفترض تقديم إجابات واضحة عن مكمن الخلل، حيث أن الإقرار بأنّ التّجاوزات هي نتيجة أزمة هيكليّة[1]  (كما تبينه الوثيقة) يتطلّب تقديم برنامج حكم لَم يُطرح إلى حدّ الآن. في المقابل، فإن الإصرار على أن التجاوزات فردية وظرفية ضمن سردية إدانة “العشرية السوداء”، إنما هي إجابة سهلة لا تتطلب سوى مُحاسبة المسؤولين عن تلك التجاوزات.[2] 

القروض والهبات: تدفّقات ماليّة كبيرة وجَرد مبتور

وفقا لتقرير الجرد، تحصّلت الدّولة التونسيّة والمؤسسات العمومية على 325 قرضا، بين سنتيْ 2011 و2021، أي بمعدّل حوالي 3 قروض شهريّا. تَبلغ جملة قيمة تلك القروض 113.300 مليار دينار من 27 جهة مانحة. يُشير التقرير إلى أنّ 70% منها تمّ توجيهها لسدّ العجز الهيكلي لميزانيّة الدّولة، فيمَا بلغت القروض الموظّفة لتمويل البرامج والمشاريع التنموية 23%. وتبلغ حصّة المؤسّسات والمنشآت العموميّة من مجمل الدّيون الخارجيّة، والتي تحصّلت عليها بضمان الدّولة، 91 قرضا بقيمة 20.630 مليار دينار. بخلاف ذلك، تمّ تسجيل 43 قرضا مبرما بقيمة 7.826 مليار دينار لم يقع استهلاكها، وتعلّقت بمشاريع ملغاة أو معطّلة كلّفت الدّولة التّونسيّة خسارة قيمتها 6.244 مليون دينار تتمثّل في مصاريف وأعباء تلك القروض التي لم تصرف.

في الوقت الذي تتّسم فيه مهمّة جرد القروض بدرجة من الدقّة والوُضوح نظرا لوجود قاعدة بيانات موحّدة، فإن مهمّة تتبّع الهبات تبدو أكثر تعقيدا. يُشير التقرير في هذا الصّدد، إلى أنّ هيئة الرّقابة العامّة للماليّة لم تتمكّن من ضبط قائمة شاملة في مجموع الهبات المتحصّل عليها بسبب العوائق التي اعترضتها، وعلى رأسها غياب قاعدة بيانات موحّدة تتضمّن تسجيل ومتابعة الهبات المُسنَدة للدولة والمؤسسات العموميّة، وغياب مُعرّف مشترك يربط مختلف قواعد البيانات. يمكن أن نبحث عن عديد التبريرات الموضوعيّة لهذا الخلل الفادح في سياق السّنتين اللّتين أعقبَتا اندلاع الثّورة، على غرار اضطراب الوضع السّياسي والمؤسّساتي وارتفاع تدفّق المساعدات الخارجيّة للبلاد، لكن تواصل ذلك بعد 10 سنوات لا يمكن أن يكون سوى تخاذل على مستوى إدارة الدّولة.

فضلا عن ذلك، يَذكر التقرير أنّ الهيئة لم تتلقّ إجابات من عدد من الوزارات والمؤسسات والمنشآت العمومية بخصوص الهبات التي انتفعَت بها في المدّة المذكورة، وذلك بالرغم من أنّ عمليّة التّدقيق جاءت بأمر مباشر من أعلى هرم في السّلطة وتمّ تجاهلها من عدد من مؤسّسات الدّولة التي عيّنَ رئيس الجمهورية أغلب المُشرفين عليها. بناء على ذلك، يُمكن أن نستخلص أنه لا أحد اليوم يَعرف العدد والقيمة الحقيقيّين للهبات الخارجيّة التي تلقّتها تونس منذ 2011. لذلك، حسب المعطيات التي تمكّنت هيئة الرّقابة العامة للماليّة من التحصّل عليها تمّ ضبط 3 قائمات جرد في الهبات الخارجية كالآتي:

• قائمة أولى: تَشمل إتفاقيّات الهبات الممضاة من قبل الهيئة العامة للتعاون الدّولي بوزارة الاقتصاد والتخطيط وعددها 113 هبة بقيمة 1.368 مليار دينار^[1].
• قائمة ثانية: من البنك المركزي التونسي وتشمل 372 حساب خاص مفتوح لدى البنك بعنوان الهبات، منها 30 هبة مخصصة لدعم الميزانية، بقيمة جمليّة ناهزت 3.238 مليار دينار.
• قائمة ثالثة^[2]: تشتمل على عدد 99 هبة مُصرح بها من قبل المؤسسات والمنشآت العمومية التي تمّت مراسلتها.

يتجلّى سوء حوكمة الهبات الخارجيّة في غياب إجراءات موحّدة للتصرف في الحسابات البنكية التي تُدرَج بها. وفق عمليّة الجرد، يتمّ التصرّف في الهبات مباشرة عن طريق حساب رئيسي لدى الجهة المانحة، أو عبر حساب خاص مفتوح بالبنك المركزي أو عبر حسابات أموال مشاركة تفتح لدى الخزينة العامة للبلاد. لكن يتمّ في بعض الأحيان صرف مَبالغ الهبات في حسابات بريديّة أو بنكيّة، وهو واقع الحال بالنسبة للحادثة الشهيرة المتعلّقة بالهبة الصّينيّة التي أسندت لوزارة الخارجيّة في إطار المنتدى العربي الصيني في أوت 2012، وهي محلّ تتبّع قضائي في حقّ وزير الخارجيّة السّابق والقيادي في حركة النهضة رفيق عبد السلام بوشلاكة.

سوء تصرّف في المشاريع المُمولة بالقروض والهبَات

تُشير أعمال التدقيق التي أجريَت على حسابات 108 مشروعا، بين 2011 و2021، والتي تمّ تمويلها عن طريق 70 قرضا و63 هبة خارجيّة، إلى جملة من التجاوزات والإخلالات التي شابتْ التصرّف في التمويلات الخارجيّة، والتي قد ترتقي في أحيان عدّة إلى شبهات فساد جديّة. أنتج ذلك تدنّيا في مستويات استهلاك هاته التمويلات إلى حين ختْم حساباتها، ترتّب عنه إلغاء جزء منها بسبب بلوغ الآجال القانونيّة دون صرفها كاملة. يُفسّر ذلك تعطّل عدد من الاستثمارات العموميّة التي تقف في مرحلة الأشغال وأحيانا أخرى تقف في مرحلة الدّراسات أصلا. ويُحيل ذلك إلى عيب جوهري و”بدائي” تشكو منه المنظومة العموميّة (مؤسّساتيّا وبشريّا وتشريعيّا) ويتمثّل في عدم كفاءتها في الإنفاق العامّ وتنفيذ المشاريع العموميّة في زمن الطّفرة التكنلوجيّة وآليّات التصرّف والرقابة شديدة التطوّر. وهناك مشاريع أخرى قد يجري اقتراحها بهدف الحصول فقط على قروض بالعملة الصعبة ثم يجري التخلي عنها. سيُكلّف هذا المجتمع -وعلى مدار سنوات- خسائر ماليّة مزدوجة، بدءًا من الموارد التي تُنفَق في استثمارات غير مكتملة أو متروكة أو تمّ استئنافها بعد توقّفها بتكاليف إضافية، وصولًا إلى الأعباء الماليّة الإضافيّة نتيجة عدم احترام بنود اتّفاقات القروض والهبات.

تَستعرض الوثيقة المُسرّبَة جُملة من الاستثمارات العموميّة التي عرفَت ارتفاعًا مشطّا في تكلفتها نتيجة سوء التحكّم في الآجال وقصور الدّراسات، إضافة إلى ضعف الرّقابة والمتابعة. على رأس هذه المشاريع نجد “مشروع الشّبكة الحديديّة السريعة RFR” الذي كان عنوانًا لدعاية سيّاسيّة واسعة النطاق للنّظام الدّكتاتوري السّابق. خلصت أعمال التّدقيق إلى تضخّم كلفة هذا المشروع بنسبة 180% مقارنة بالتقديرات الأصليّة لسنة 2009، بسبب التأخير الهائل في أشغال البِنية التحتيّة. وقد أدّى ذلك إلى إثقال كاهل الشركة الوطنيّة للسكك الحديديّة التونسيّة إلى غاية عام 2020، بأعباء تأخير تجاوزت 4 مليون دينار وغرامات جبر ضرر بلغت 248 ألف أورو جرّاء تأخّر استلام القطارات الكهربائيّة، كما كلّفتها 106.5 ألف دينار لحراسة القطارات. للإشارة كان من المفترض أن يَدخل هذا البرنامج حيز الإستغلال منذ سنة 2016، لكنّه ما انفكَّ يَشهد تعطيلات متعلقة بإسناد وإلغاء الصّفقات وتجاوزات المقاولين والإشكالات العقَاريّة والإداريّة وتلكّؤ المجالس الوزاريّة التي عقدت في الغرض في حلحلة الإشكالات المتراكمة. في حقيقة الأمر، يُمثّل هذا المشروع نموذجا مُكثّفا للعوامل المعيقة للتّنمية في البلاد.

بشكل مشابه لما سبق، تحمّلت الدّولة سنة 2015 خسارة ماليّة قدّرت بـ10 مليون دينار جرّاء انهيار جزء من مبنى المدرسة الوطنيّة للمهندسين ببنزرت بسبب قصور الدّراسات والمراقبة الفنيّة. وفي إطار إنجاز “مشروع تطوير منظومة التكوين والتدريب المهني بالجهات الغربيّة والجنوبيّة للبلاد”، تمّ تسجيل خسائر ماليّة هامّة تزيد عن 37 مليون دينار مقارنة بكلفة المشروع التّقديريّة بسبب التأخّر في الإنجاز. وضمن نفس المشروع تكبّدت البلاد ضررا ماليّا فاقَ حسب تقدير هيئة الرقابة 265 ألف دينار، نتيجة افتقار الدّراسات الأوليّة للدقّة بخصوص الأشغال المتعلّقة بإعادة بناء مركز التكوين والتدريب المهني بطبرقة وتوسعة مركز التكوين والنهوض بالعمل المستقل ببوسالم (ولاية جندوبة). أضف إلى ذلك، أنّه تمّت معاينة خلاص أجور المكونين والإطار شبه البيداغوجي في غياب أي عمل مُنجَز بسبب توقّف التكوين في 5 مراكز تكوين مهني منذ 2019 إلى غاية صياغة تقرير الجرد، بينما كان من المفترض توجيههم إلى مراكز عمل مماثلة.

كما أفضى تقرير الجرد إلى ضعف إثبات وتبرير عدد من النفقات المتأتيّة من موارد الاقتراض والهبات، مثلما هو الحال بالنّسبة لمشروع “البرنامج الثالث لتنمية الصادرات” الذي تُشرف عليه وزارة التجارة وتنمية الصادرات، حيث تمّ صرف نفقات ومنح تبلغ 1.42 مليون دينار بين 2017 و2020 من دون تبرير كافٍ. وتمّ تسجيل وضعيات تضارب مصالح بشأن عدد من الخبراء في البرنامج تحصّلوا على منح دون وجه حقّ. كما تمّت معاينة تجاوزات في إسناد صفقات وخلاص أشغال وهميّة، مثل ما حصل في “المشروع الثاني للتصرف المندمج في الغابات”، وهو ما أدّى إلى تعليق المانح الأجنبي للتمويلات المنجزة من القرض طيلة الفترة الممتدّة من 2013 إلى 2015. لم تقِف مظاهر الخروقات الفادحَة للقانون عند ذلك الحدّ، بل وصلت إلى حدّ خلاص أتعاب مكتب دراسات تونسي بالعملة الأجنبيّة في خرق صريح لمجلّة الصّرف وقواعد التّجارة الخارجيّة، وذلك في إطار مشروع “دعم التكوين والإدماج المهني” وفي إطار “برنامج دعم القطاع الخاصّ”.

التّمويلات الخارجيّة عنوان لسوء الحوكمة

يؤكّد تقرير هيئة الرّقابة العامّة للماليّة وجود استغلال غير ناجع لنسبة من القروض والهبات جرّاء سوء التحكّم في الآجال التّعاقديّة المخصّصة لاستهلاك التمويلات الخارجيّة. تسبَّب ذلك في تواتر طلبات التّمديد من الجهات التونسيّة لدى الجهات المانحة في آجال إستغلال القروض والهبات، وأحيانا طلب التمديد عدّة مرّات لنفس التّمويل. سيؤدّي طول فترة السّحب على موارد القروض مقابل ضعف النسبة المستهلكة منها إلى ارتفاع القيمة الماليّة للجزء المستهلك من القرض، بسبب تأثير سعر الصرف إلى مستوى يُقارب أحيانا الكلفة الجمليّة للقرض. في المحصّلة، سترُاكم هذه القروض الخسائر الماليّة للدّولة دون جدوى اقتصاديّة، على غرار ما حصل للقرض المُسنَد من الوكالة اليابانيّة للتعاون الدولي لتمويل مشروع القطب التكنولوجي والعلمي ببرج السدريّة الذي شهد تمديدات إضافيّة تجاوزَت الستّ سنوات.

بالإضافة إلى ذلك، سيؤدّي هذا القصور في الأداء الوظيفي بالدّرجة الأولى، إلى الخضوع إلى شروط تعاقديّة جديدة ومُكلفة للماليّة العموميّة من جانب المانحين. على سبيل المثال، وافقت الوكالة الفرنسيّة للتّنمية على التّمديد في آجال سحب أقساط القرض الموجّه “لمشروع اقتناء 28 قاطرة كهربائيّة” بعد إبرام ملحق لإتّفاقيّة القرض، ينصّ على التّرفيع في نسبة الفائدة القارّة المرجعيّة من 2.37% إلى 3.47%. وفي وضعيّة أخرى مماثلة، قامت الوكالة اليابانيّة للتّعاون الدّولي بطرح 206 ألف دينار لفائدتها في شكل عمولة تمديد آجال السّحب بسنتين، من مبلغ القرض الذي خصّص لتمويل المؤسّسات الصّغرى والمتوسّطة.

علاوة على ذلك يؤدّي الاختلال والتّراخي في إدارة التمويلات الخارجيّة في عديد المناسبات إلى إلغاء الجهات المانحة لجزء هامّ من موارد القروض والهبات بسبب حلول آجال ختمها، وبعد تكرار عمليّات التّمديد من دون إستكمال المشاريع موضوع التّمويل. في هذا الصّدد يؤكّد تقرير الهيئة إلغاء نسبة هامّة من حجم القروض تفوت في بعض المناسبات 86% من القيمة الجمليّة للقرض، بسبب نهاية مدّة السّحب من دون إنجاز كامل مكوّنات المشروع، على غرار ما حصل لمشروع “استعمال الطّاقة الشّمسيّة لإنتاج الكهرباء في المناطق الريفيّة”. أمّا على مستوى الهبات، فقد قام البنك الإفريقي للتّنمية -على سبيل المثال- باسترجاع موارد “الهبة المتعلّقة بإعداد دراسة إستراتيجيّة للسّلامة المروريّة” و”الهبة المخصّصة لإعداد دراسة دعم الاندماج التجاري بين تونس وبلدان خليج غينيا وإفريقيا الوسطى والبحيرات الكبرى” من دون أن تتجاوز نسبة استهلاك هاته الموارد من قبل الدّولة التّونسيّة 1%، وذلك لحلول آجال ختم الحسابين رغم التّمديد فيها بأربع سنوات من دون أن تشرع الجهة التّونسيّة أساسا في إعداد الدّراسات المتّعلّقة بهذه التّمويلات.

كنتيجة لسُوء استخدام التّمويلات الخارجيّة، ستتحمّل ميزانيّة الدّولة أعباء إضافيّة لتمويل تنفيذ مشاريع أو أجزاء منها كان من المبرمج تمويلها على حسابات القروض. من الأمثلة على ذلك: تكبّدت ميزانيّة الشّركة الوطنيّة للسّكك الحديديّة التونسيّة ضمن المرحلة الثانية من مشروع “تطوير تجهيزات السكك الحديديّة” ما قيمته 2.994 مليون دينار و1.364 مليون أورو بسبب ختم حسابات القرض من دون استكمال كامل عناصر المشروع، إلى جانب دفع عمولات تعهّد بعنوان الجزء المُلغَى من القرض تجاوزت 257 ألف أورو.

لقراءة الجزء الثاني من المقال

^[1]  حسب سعر صرف الدينار بتاريخ 31/12/2021.

^[2] لا يذكر التقرير قيمتها.