تؤدّي الضريبة على الدخل، التي توفّر تقريباً ثلث الموارد الجبائية في تونس، دوراً مهمّاً في تمويل ميزانيّة الدولة. لكنّ لها وظيفة أخرى لا تقلّ أهمّيّة عن تعبئة الموارد، وهي تقليص التفاوت في الدخل. تفاوت يتجلّى بوضوح من خلال إحصائيّات “قاعدة بيانات اللامساواة في العالم”، إذ يحصل الـ10% الأعلى دخلاً على 40.7% من إجمالي المداخيل قبل إخضاعها للضريبة، في حين لا يتجاوز نصيب الـ50% الأقلّ دخلاً 17.9% من إجمالي هذه المداخيل.
وبغضّ النظر عن أسباب التفاوت الصارخ هذا والموقف منه، يتّفق معظم المهتمّين على أنّ الضريبة على الدخل هي من أنجع وأهمّ الآليّات لتقليص الفوارق الاجتماعيّة، وذلك عبر تحصيل الضرائب، تحديداً من الفئات الأكثر ثراءً تمهيداً لتوزيعها على الفئات الأقلّ حظّاً، عبر تمويل المرافق العمومية كالصحّة والتعليم وغيرها وليس عبر المساعدات الاجتماعية فقط. فعلى عكس الضرائب النسبية، وبخاصّة الأداء على القيمة المضافة الذي يُخفي حيادُه الظاهر إثقالاً لكاهل الفئات التي تنفق كلّ دخلها في الاستهلاك، تتميّز الضريبة على الدخل بتصاعديّتها التي تفرض نسبة أرفع كلّما ازداد الدخل، وبالتالي قدرات إسهامية أكبر.
تصاعديّة الضريبة على الدخل، أهمّ آليّات الإنصاف الجبائي
إنّ مفهوم الإنصاف الجبائي جزء لا يتجزّأ من العدالة الاجتماعية. وتتجلّى أهمّيّته في الدور الذي أدّاه كأحد دوافع العديد من الانتفاضات الشعبية، لعلّ أبرزها على المستوى العالمي: الثورة الفرنسية عام 1789، والثورة الأميركية عام 1765، ومسيرة المِلح في الهند عام 1930؛ بالإضافة إلى ثورة علي بن غذاهم على المستوى الوطني في 1864. ونظراً إلى أهمّيّة هذا المفهوم – ذُكر في العديد من الوثائق الدستورية في تونس، بما في ذلك تلك التي يعود تاريخها إلى سنة 1861 ودستور 1959، وصولاً إلى الفصل العاشر للدستور التونسي لسنة 2014 – يتعيّن علينا استيعابه واستيعاب آثاره في ما يخصّ الضرائب بشكل عامّ والضرائب على الدخل بشكل خاصّ.
يستند الإنصاف الجبائي أساساً إلى مبدأين رئيسيّين: الإنصاف الأفقي والإنصاف العمودي (الرأسي). ويمكن إيجاز الإنصاف الأفقي بوجوب أن يساهم من لديهم مستوى الدخل والثروة نفسه في موارد الدولة بالقدر نفسه، في حين يمكن تلخيص الإنصاف العمودي بأن يساهم ذوو المستويات المختلفة من الدخل والثروة في موارد الدولة بمستويات مختلفة نظراً إلى تفاوت قدرتهم على دفع الضرائب. وعملياً، عندما يتعلّق الأمر بالضرائب على الدخل يتعيّن على الدولة تطبيق معدّل ضريبي متساوٍ على ذوي الدخل المماثل، ومعدّلات ضريبية مختلفة على ذوي المداخيل المتفاوتة، مع زيادة معدّل الضريبة بالطبع كلّما ازداد الدخل. توزيع العبء الجبائي بهذا الشكل يسمح، نظرياً على الأقلّ، للدولة بتحصيل معظم الإيرادات من فئة الأثرياء (وبالتالي الحدّ من التفاوت في الدخل بعد إخضاعه للضرائب) واستثمارها لاحقاً في المرافق العمومية.
وبخلاف الضرائب الأخرى، مثل ضريبة الأداء على القيمة المضافة التي تُطبَّق فيها النسب نفسها على الجميع، تخضع الضريبة على الدخل في معظم البلدان للمبدأَيْن المذكورَيْن أعلاه بحيث يجري تطبيق نِسب ضريبية تصاعدية حسب مستوى الدخل، ممّا يجعلها – على الأقلّ من الناحية النظرية – عادلة وتصاعدية.
ويُعَدّ نشوء الضريبة على الدخل وانتشارها حديثاً نسبياً في خضمّ تاريخ طويل من عمليّات فرض الضرائب، التي تُعتبَر بحدّ ذاتها، مفهوماً قديماً يُمكن إرجاعه إلى فترة مصر القديمة. وربّما هذا ما دفع بنجامين فرانكلين إلى إطلاق مقولته الشهيرة، إنّ “لا شيء مؤكّد في هذا العالم، سوى الموت والضرائب”. غير أنّ الضرائب قد ركّزت، تاريخياً، في المقام الأوّل على ملكيّة الأراضي والإنتاج والاستهلاك لكنّها لم تشمل الدخل قطّ قبل القرن التاسع عشر، حين اعتُمدت في المقام الأوّل لمواجهة الغضب الشعبي المتزايد تجاه التفاوت الطبقي والاقتصادي. ظهرت النماذج الأولى للضريبة على الدخل في أوروبا مستندة بشكل كبير إلى المبادئ المُعلَنة في الفصل الثالث عشر من إعلان حقوق الإنسان والمواطن في فرنسا (1789) التي نصّت على ضرورة أن تأخذ الضرائب في الاعتبار القدرات الإسهامية للمواطن، أي دخله وثروته.
ويمكن تتبّع الظهور الأوّل للضرائب على الدخل في دول مثل بريطانيا العظمى عام 1842، والسويد عام 1861، والولايات المتّحدة عام 1862، وإيطاليا عام 1864، وفرنسا عام 1914، وغيرها. لم تكن الفترة الأولى من تطبيق الضريبة على الدخل مستقرّة في ظلّ التفاوت الكبير في عدد الشرائح الضريبية ونسب الضرائب بين البلدان على مدى عقود. أمّا بعد الحرب العالمية الثانية، زاد استقرار سياسات الضريبة على الدخل التي تميّزت تحديداً بتصاعديّة أكبر، وذلك عبر زيادة عدد الشرائح ووضع نسب مرتفعة للشرائح الأعلى. وقد جاء ذلك نتيجة للكلفة الكبيرة للحرب وضمن الحلول لمواجهة الديون الكبيرة التي تراكمت جرّاءها، بالإضافة إلى حاجات إعادة الإعمار. فعلى سبيل المثال، بلغت النسبة الأقصى للضريبة على الدخل في دول كألمانيا والمملكة المتّحدة في خمسينيات القرن الماضي 90%. أمّا في الولايات المتّحدة الأميركية، فتألّف السلّم الضريبي من أكثر من 25 شريحة ضريبية وتجاوزت النسبة الأقصى 85%، ولم يمنع هذا الأمر هذه الدول من تحقيق ازدهار اقتصادي في تلك الفترة[1]. طبعاً، عندما نتحدّث عن نسبة ما لا نقصد أنّ إجمالي الدخل يخضع لها، إنّما فقط الجزء الذي يوافق مستوى هذه الشريحة. تسمح هذه الطريقة بتفادي التفاوت الكبير بين مَن يكون دخله الإجمالي في آخر شريحة ما ومَن دخله في أوّل الشريحة التالية. فعلياً، كلّما تعدّدت الشرائح والنسب الموافِقة لها كانت الضريبة على الدخل أكثر عدلاً.
أمّا تونس، فقد انخرطت في هذا الاتّجاه الدولي وعملت على فرض ضريبة على الدخل شملت في ستينات القرن الماضي أكثر من ثلاثين شريحة، قبل أن تستقرّ إلى حدود نهاية الثمانينات على 16 شريحة بنسب تصاعدية من 0 إلى 68%[2]. وهكذا، شكّلت الضريبة على الدخل آليّة مهمّة لتحصيل الإيرادات بطريقة منصفة وعادلة، في سبيل تمويل خدمات القطاع العامّ الرئيسية مثل الصحّة والتعليم. لكن للأسف، لم يدُمْ ذلك طويلاً.
التراجع عن التصاعديّة، تكريس للفوارق الاجتماعية عوض معالجتها
في بداية ثمانينيات القرن الماضي، شكّل التحوّل العالمي من الاقتصاد “الكينزي” نحو السياسات النيوليبرالية، الذي دفعت إليه تحديداً إدارتا ريغان وتاتشر في الولايات المتّحدة الأميركية وبريطانيا، عاملاً أثّر بشدّة على السياسات الضريبية، بما فيها الضريبة على الدخل. وعلى نحو مفاجئ، بات يُنظر إلى مرتكزات الضريبة العادلة، أي عدد الشرائح المرتفع والنسب التصاعدية، على أنّها عائق أمام النموّ الاقتصادي والسبب الكامن للارتفاع الكبير في الأجور الإجمالية وأنّها تعيق خلق مَواطن الشغل. واعتُبرت النسب الكبيرة المُطبَّقة على الفئات الأكثر ثراءً حاجزاً أمام استثمار هذه الفئات دخلها في الاقتصاد مباشَرةً بدل ذهابه إلى الدولة التي تنفقه لاحقاً على ما اعتبره النيوليبراليون قطاعاً عامّاً عديم الفعاليّة. وهكذا، خُفِّضت النسب الضريبية على مستوى العالم بشكل كبير. وفي الوقت نفسه، اعتُبِر عدد الشرائح الضريبية مرتفعاً للغاية ومربكاً للمكلَّفين العاديين فخُفِّض مرّة جديدة بحجّة ما يُعرف بـ”الحكومة الصغيرة” (small government) و”تبسيط” النظام الضريبي.
ولم تكن تونس بمنأى عن هذا التحوّل العالمي بل إنّها في الواقع، من خلال برنامج الإصلاح الهيكلي الذي قاده صندوق النقد الدولي عام 1986، خفّضت عدد شائح الضريبة على الدخل من 18 شريحة (الجدول 3) إلى 6 فقط (الجدول 2). وبعد أن كانت الشريحة العليا تطال الدخل الذي يصل إلى 80 ألف دينار تونسي قبل عام 1986 باتت تقف اليوم عند حدّ 50 ألف دينار، ممّا خفّض إلى حدّ كبير نطاق تصاعديّتها. إلى جانب ذلك، خفِّضت النسبة الأعلى بشكل ملحوظ من 68% إلى 35%، وبالتالي تراجع الجهد الضريبي للفئات الأكثر ثراءً. وبالنتيجة، لقد كثّفت هذه التغييرات الجهد الضريبي على الطبقات الدنيا والمتوسّطة في حين استفاد أصحاب الدخل المرتفع من إعفاءات ضريبية كبيرة. وتواصلت هذه “الإصلاحات” على النحو الذي سوّقها به صندوق النقد الدولي إلى عهد بن علي، ثمّ إلى حقبة ما بعد الثورة.
الجدول (1) الضريبة على الدخل حالياً
| نسبة الضريبة |
شرائح الدخل الخاضع للضريبة بالدينار |
| 0% |
من 0 إلى 5000 |
| 26% |
من 5000.001 إلى 20000 |
| 28% |
من 20000.001 إلى 30000 |
| 32% |
من 30000.001 إلى 50000 |
| 35% |
أكثر من 50000 |
الجدول (2) الضريبة على الدخل بعد برنامج الإصلاح الهيكلي
| نسبة الضريبة |
شرائح الدخل الخاضع للضريبة بالدينار |
| 0% |
من 0 إلى 1500 |
| 15% |
من 1500.001 إلى 5000 |
| 20% |
من 5000.001 إلى 10000 |
| 25% |
من 10000.01 إلى 20000 |
| 30% |
من 20000.01 إلى 50000 |
| 35% |
أكثر من 50000 |
الجدول (3) الضريبة على الدخل قبل عام 1986
| نسبة الضريبة |
الشرائح الضريبية بالدينار |
| 0% |
من 0 إلى 900 |
| 5% |
من 900.01 إلى 1300 |
| 10% |
من 1300.01 إلى 1500 |
| 15% |
من 1500.01 إلى 2000 |
| 20% |
من 2000.01 إلى 2500 |
| 25% |
من 2500.01 إلى 3000 |
| 30% |
من 3000.01 إلى 3500 |
| 36% |
من 3500.01 إلى 4000 |
| 42% |
من 4000.01 إلى 5000 |
| 48% |
من 5000.01 إلى 6000 |
| 54% |
من 6000.01 إلى 8000 |
| 56% |
من 8000.01 إلى 10000 |
| 58% |
من 10000.01 إلى 14000 |
| 60% |
من 14000.01 إلى 25000 |
| 62% |
من 25000.01 إلى 40000 |
| 64% |
من 40000.01 إلى 60000 |
| 66% |
من 60000.01 إلى 80000 |
| 68% |
أكثر من 80000 |
وفي الواقع، إنّ إصلاح الضريبة على الدخل لعام 2017 على النحو الذي اقترحه رئيس الحكومة التونسي يوسف الشاهد وأقرّه البرلمان[3]، لم يؤدِّ إلى سوى مزيد من إضعاف التصاعديّة في الضريبة على الدخل. فقد أفضى إلى خفض عدد شرائح الضريبة على الدخل من 6 إلى 5 (الجدول 1). وعلاوة على ذلك، يمكن ملاحظة أنّ جلّ النسب قد ارتفعت (وبرز حذف نسب 15% و20% و25% للانتقال مباشَرة إلى 26% والزيادة من 30% إلى 32%)، باستثناء النسبة الأعلى التي تستهدف الأغنياء (الذين يتجاوز دخلهم 50 ألف دينار سنوياً)، إذ ظلّت ثابتة عند 35%.
وربّما كان الإصلاح الإيجابي الوحيد الذي أُقِرّ في 2017 تعديل الشريحة الضريبية الأدنى المعفاة من الضرائب وزيادتها من 1500 دينار تونسي إلى 5 آلاف دينار في السنة. وقد جاء هذا الإصلاح ليعمّم ويصحّح الإجراء الذي أقرّه قانون الماليّة لسنة 2013، بتمتيع الأجراء الذين يقلّ دخلهم السنوي عن 5 آلاف دينار بإعفاء من الضريبة على الدخل، والذي خلق حالة من عدم المساواة مع من يفوق دخلهم هذا الحدّ بقليل، نظراً إلى عدم مساسه بجدول الضريبة. تعديل الشريحة الأضعف من جدول الضريبة على الدخل، الذي لم يحصل منذ 1990، ضروري ويجب أن يتمّ بشكل دوري مع أيّ زيادة في الحدّ الأدنى للأجور حتّى لا تُفرَض جهود ضريبية لا داعٍ لها على ذوي الموارد المالية الأدنى/الأقلّ.
لكنّ التنقيحات الأخرى لجدول الشرائح والنسب جعلتْ الضريبة على الدخل أقرب إلى الضريبة النسبية منها إلى الضريبة التصاعدية وجرّدتها من خصائصها العادلة. وقد أدّى هذا الأمر إلى إضعاف دور الضريبة على الدخل في إعادة توزيع المداخيل وعجزها عن موازنة الأثر غير العادل للضرائب الأخرى غير التصاعدية داخل النظام الجبائي التونسي. إذ يبقى هذا الأخير معوِّلاً بشكل كبير على الضرائب غير المباشِرة، مثل الأداء على القيمة المضافة و”ضريبة الاستهلاك”، التي تشكّل قرابة 38% من إجمالي الإيرادات الضريبية والتي تظلم الفئات الأضعف التي تنفق كلّ مواردها في الاستهلاك.
لا بدّ من إجراء إصلاحات لإعادة الضريبة على الدخل إلى شكلها السابق كي تكون عادلة حقّاً. وهذا يستلزم زيادة الشرائح الضريبية، ليس لمجرّد تقسيم الجهد الضريبي بشكل أكثر إنصافاً في مجال الدخل الذي يغطّيه حالياً – 50 ألف دينار تونسي – فحسب بل، وهذا الأهمّ، من أجل استهداف دخل أعلى من هذه الشريحة الضريبية الهامشية. وينبغي كذلك مراجعة النسب الضريبية لتصبح أكثر تصاعديّة ولا تقفز من 0% إلى 26%. بالإضافة إلى أنّ المعدّل الضريبي الهامشي البالغ 35% يُعَدّ منخفضاً وبالتالي ينبغي زيادته إلى النطاق الذي كان عليه قبل برنامج الإصلاح الهيكلي.
يبقى أن نشير إلى أنّ النقص في تصاعديّة الشرائح والنسب الضريبية ليس المشكلة الوحيدة التي تعاني منها الضريبة على الدخل في تونس. فإنّ قضايا أخرى تثير القلق من بينها عدم المساواة بين فئات مختلفة من ذوي الأجور الذين قد لا يُطبَّق عليهم هذا النظام التصاعدي لا سيّما أولئك المُنضَوِين ضمن النظام التقديري لفئة الأرباح الصناعية والتجارية. وعلى الرغم من اشتمالها على 400 ألف من المطالَبين بالضريبة، لا تساهم هذه الفئة إلّا بـ0.2% من إجمالي الموارد الجبائية. إذ أنّ 40% منهم يتخلّفون عن واجب التصريح الضريبي، في حين يصرّح 90% من البقية على دخل إجمالي سنوي لا يتجاوز 10000 دينار تونسي. كما لا تساهم فئات أخرى، كالأرباح غير التجارية ودخل رأس المال، بنحوٍ عادل في تعبئة الموارد. وبالإجمال، لا تزال الطريق طويلة أمام تصاعديّة الضريبة على الدخل وتستلزم إيماناً حقيقياً بالمبدأ الدستوري للعدالة والإنصاف الجبائيين، وإرادة سياسية لتفعيلهما. لكنّ الأزمات الكبرى شكّلت عبر التاريخ فرصاً للإصلاحات التي تمسّ بتوزيع الثروة، فكما جاءت الأنظمة التصاعدية للضريبة على الدخل بعد الحرب العالمية الثانية حلّاً لتثاقل ديون الدول المشارِكة فيها ولحاجاتها التمويلية الكبيرة، فإنّ الأزمة المالية غير المسبوقة التي تمرّ بها تونس حالياً تشكّل فرصة للقيام بإصلاح عميق للمنظومة الجبائية، لا يساهم في تعبئة الموارد فحسب، إنّما يطرح أيضاً سؤال توزيع الثروة، الأمر الذي يتحقّق عبر تصاعديّة حقيقية في الضريبة على الدخل.
نشر هذا المقال في العدد 22 من مجلة المفكرة القانونية، تونس. لقراءة العدد انقروا على الرابط:
الجباية غير العادلة
[1] « Capital et idéologie », Thomas Piketty, Le seuil, Paris, 2019.
[2] « Le projet de Loi de Finances 2019 : Sous les Projecteurs de l’Equité Fiscale », Amine Boouzaiene, Avril 2019.
[3] وارد في قانون الماليّة 2017.
