إثر إنتفاضة تشرين الأوّل 2019، علت المطالب بمحاسبة الحكّام أمام القضاء في سبيل إسترجاع أموال الدولة المنهوبة بفعل الفساد المستشري. وتكاثرت في هذا السيّاق الإتهامات الموجهّة ضد الوزراء والنوّاب والقيمين على خدمة عامّة، لكن بقيت مبنية على قاعدة "الكلّ بيعرف" من دون أن تقترن دائما بأدلّة  تمكّن القضاء من تحريك الدعاوى ضدّ المشكوك بتحقيقهم إثراءً غير مشروع. ولئن كانت القوانين الحالية تبقى قاصرة عن مكافحة الفساد بشكل فعال ومنتظم، فإن أحد أكبر العوائق أمام القيام بذلك يكمن في عدم تكريس مبدأ شفافيّة الحياة العامّة، كمبدأ دستوري، أو حتى كمبدأ عام، كما غياب آليّات مراقبة وتقييم ثروات القيمين على خدمة عامّة.

ويظهر القانون المقارن أنّ تكريس مبدأ الشفافيّة العام يشكّل خطوة مهمّة لتغيير أنظمة مبنيّة على الفساد[1] . أكثر تحديداً، يشير القانون المقارن إلى أهميّة فرض موجب التصريح عن الأموال والمصالح من أجل الحدّ من إمكانيّة إستعمال القيمين بخدمة عامة مناصبهم لتحقيق الثروات بطريقة غير شرعيّة تتعارض المصلحة العامة. ونلاحظ عند قراءة التشريعات التي تكرّس مثل هذا الموجب، أنّها غالبا ما تأتي كجواب على فضائح متعلّقة بفساد ارتكبه قائم على خدمة عامّة. ففي فرنسا مثلا، كرّس لأوّل مرّة موجب التصريح سنة 1995[2] بعد فضائح طالت وزراء وأدّت إلى إستقالتهم. كما أعيد تكريس وتنظيم موجب التصريح بالأموال والمصالح وإنشاء هيئة عليا للشفافيّة في الحياة العامّة(Haute autorité pour la transparence dans la vie publique)  في 2013[3] بعد الفضيحة التي طالت الوزير جيروم كاهوزك(Jerome Cahuzac) . وفي تونس مثلا، أدّت الأوضاع الإقتصاديّة كما انعدام الثقة بالحكّام إلى إقرار مثل هكذا قانون. فصدّق أوّل قانون يكرّس موجب التصريح بالمكاسب في عام 1987 في جوّ إقتصادي صعب وهتافات شعبيّة تطالب ب "فلوس الشعب يا خوّافة"[4]، قبل أن يعاد تنظيمه في إطار قانون أحدث وأشمل يتعلّق بالتصريح بالمكاسب والمصالح وبمكافحة الإثراء غير المشروع وتضارب المصالح عام 2018، أي بعد الثورة التونسيّة ضد نظام بن علي الدكتاتوري والفاسد.

وتجتمع اليوم في الوضع اللبناني جميع هذه الظروف، مما يدفع على الضغط لتكريس مبدأ عام للشفافيّة في الشأن العام وآليّات عمليّة وفعّالة لمراقبة ومحاسبة القيمين على الخدمة العامّة. وتسمح لنا دراسة القوانين المقرّة في تونس وفرنسا بتحديد الشروط المفروضة لبناء نظام مبني على الشفافيّة والمحاسبة. وهذا التحديد يساعد أوّلا على فهم ثغرات آليّة التصاريح المنصوص عليها حاليا في قانون الإثراء غير المشروع[5] اللبناني، وثانيا على تقييم التعديلات عليه أو الإجراءات المكّملة له المطروحة اليوم في كل من مشروع تعديل قانون الإثراء غير المشروع وإقتراحي رفع السريّة المصرفيّة المقدّمين من كل من كتلة لبنان القوي من جهة، والنائبين بولا يعقوبيان وسامي الجميّل من جهة ثانية. وعلى هذا الصعيد، تقتضي إثارة ملاحظة أولية مباشرة وهي أنّ الإصلاحات المقترحة مبعثرة في إقتراحات قوانين مختلفة لا تكمل بالضرورة بعضها البعض، وهدفها أكثر الإجابة على مطالب معيّنة وليس خلق نظام متكامل يسمح فعلياً بتعزيز الشفافية في الحياة العامة، وتطوير العقليات والأخلاقيات السائدة فيها.

نطاق التصريح

يفترض وضع نظام فّعال للرقابة على الذمة المالية للقيمين بخدمة عامة وضع موجب بالتصريح يتمتّع بأوسع نطاق ممكن، إن لجهة الأشخاص المعنيين به، أو لجهة مضامين التصريح.

على صعيد الأشخاص المشمولين بموجب التصريح

على صعيد الأشخاص المعنيين بموجب التصريح، لا بدّ أن يشمل الأخير كافة الجهات المعنيّة بالشأن العام. ومن شأن هذه الشمولية أن تتصدّى لإستعمال أي شخص منصبه لتحقيق الثروات.

على سبيل المثال، يحتوي القانون التونسي على تعريف عامّ للأشخاص المعنيّين بموجب التصريح، الذي يشمل "كلّ شخص طبيعي، سواء كان معيّنا أو منتخبا بصفة دائمة أو مؤقتة، تعهد إليه صلاحيّات السلطة العموميّة أو يعمل لدى الدولة أو الجماعة المحليّة أو مؤسسة أو هيئة أو منشأة عموميّة سواء كان بمقابل أو دون مقابل، وكلّ من له صفة مأمور عمومي أو من يعيّنه القضاء للقيام بمأموريّة قضائيّة". ولا يكتفي القانون التونسي بهذا التعريف، بل يذهب في مادته الخامسة إلى تعداد 37 فئة من الأشخاص المفروض عليهم تقديم التصاريح. كما أنه وبعد التعديل الدستوري عام 2014، أصبح التصريح موجباً دستورياً على كلّ من رئيس الجمهوريّة ورئيس الحكومة وأعضاء الحكومة والنوّاب وأعضاء الهيئات الدستوريّة المستقلّة وكلّ من يتولى وظيفة عليا. ومن شأن هذا التكريس الدستوري لنطاق التصريح تعزيز ثقافة الشفافيّة والرقابة. المشكلة أن التوسيع في تونس أدى إلى اشتمال أكثر من 350 ألف شخص مما أدى إلى إعاقة عمل الهيئة بحيث شمل أيضا أعضاء الهيئات الإدارية في الجمعيات الخ… وربما كان من الأجدى التوسّع تدريجياً في نطاق الأشخاص المشمولين في واجب التصريح. وإذ يذهب القانون الفرنسي في الاتجاه نفسه أي في اتجاه توسيع دائرة المشمولين بموجب التصريح ممن هم قيمون على خدمات عامة، فإنه بالمقابل يحجم عن اشتمال مدراء الجمعيات.

أمّا بالنسبة إلى الوضع الحالي في لبنان، فيشمل قانون الإثراء غير المشروع في مادته الرابعة كل قائم بخدمة عامة وخاصةً القضاة، وموظفي الفئة الثالثة وما فوق، والضباط، والمراقبين والمدققين في وزارة المالية وموظفي الجمارك. وتعرّف المادة 2 “القائم بخدمة عامة” بأنه "كلّ من أسند إليه بالإنتخاب أو بالتعيين رئاسة الجمهوريّة أو رئاسة مجلس الوزراء والوزارة والنيابة أو رئاسة أو عضوية المجالس البلديّة أو إتحاد البلديّات أو المختار أو كاتب العدل أو اللجان الإداريّة وممثلو الدولة في شركات الإقتصاد المختلط القائمون على إدارة مرافق عامة أو شركات ذات نفع عام". يضمّ هذا التعريف أغلبيّة وأبرز القيمين على خدمة عامّة، ويُعتبر نظام التصاريح مقبولاً على هذا الصعيد.

على صعيد مضمون التصريح: التصريح بكافة الأموال والمصالح

على صعيد مضمون التصريح، تذهب التشريعات الحديثة إلى فرض تصريحين: الأوّل يتعلّق بأموال الشخص المعني، والثاني يتعلّق بمصالحه. ويهدف الثاني إلى تجنّب تضارب المصالح، أيّ "الوضعيّة التي يكون للشخص مصلحة شخصيّة مباشرة أو غير مباشرة تؤثر أو من شأنها أن تؤثر على أدائه الموضوعي والنزيه والمحايد لوظيفته"[6]. يتضمّن كلا القانونين الفرنسي والتونسي[7] موجب التصريح عن المصالح، كما يتضمن تعريفا عمّا قد يشكّل تضارباً في المصالح[8]. ونستلخص من قراءة التعريفين أن تضارب المصالح قد يتأتى عن أي ممارسة لعمل غير الوظيفة التي تفرض تقديم التصريح كممارسة مهنة حرّة أو عمل تجاري أو أي نشاط خاص بمقابل[9]. حتى أنّ القانون الفرنسي يوجب التصريح عن أي عمل تطوعي قد ينشئ تضاربا في المصالح مع الوظيفة العامّة التي سيتولاها المصرّح[10].

كما يختلف التشريعان بالنسبة إلى مضمون التصريح عن الأموال: فيفرض القانون التونسي التصريح بالمكاسب دون أن يعرّفها، فيما يجب أن يتضمّن التصريح المنصوص عليه في القانون الفرنسي كافة عناصر الذمّة الماليّة أي الأصول والأموال المتوجبة في ذمته. وتجدر الملاحظة أن الإشارة إلى “الذمّة المالية” أوسع من الإشارة إلى “المكاسب”. فقد يكون من المفيد جداً معرفة الجهات التي يترتّب للقائم بخدمة عامة ديون تجاهها، مما قد يؤثر على ممارسته لوظيفته العامة.

أمّا القانون اللبناني، فلا يتضمّن واجب التصريح عن المصالح، بل يكتفي بموجب التصريح عن الأموال المنقولة وغير المنقولة[11]. ويُفترض بموجب التصريح عن الأموال المنقولة أن يتضمّن الحسابات المصرفيّة. وإذ لا يعالج مشروع تعديل قانون الإثراء غير المشروع غياب التصريح عن المصالح، يعمد إلى توسيع نطاق التصريح، فيقترح فرض التصريح بالذمّة الماليّة كما هي الحال في فرنسا في هذا الخصوص.

دورية التصريح

تبرز إشكالية إضافية في هذا الخصوص، قوامها دوريّة التصاريح. ومن شأن هذا الأمر أن يساهم في فرض مراقبة فعالّة لتطوّر ثروات القيمين على خدمة عامّة. ويلحظ القانون التونسي مثلا موجوب التصريح عند دخولهم الخدمة ومرّة ثانية عند إنتهائها وكلّ ثلاث سنوات[12]. وفيما يفرض القانون الفرنسي التصريح عند الدخول إلى الخدمة وعند إنتهائها، فإنه يوجب تبليغ الهيئة العليا لشفافيّة الحياة العامة عن أي تغيير جوهري في الثروة، من دون أن يحوّل موجب التصريح إلى موجب دوري[13].

في لبنان، يوجب قانون الإثراء غير مشروع رقم 63/1999 التصريح عند دخولهم الخدمة و مرّة ثانية عند إنتهائها فقط. ويلحظ أن مشروع قانون تعديل قانون الإثراء غير المشروع في صيغته الأخيرة قد تضمن موجب تقديم تصريح دوري كلّ ثلاث سنوات.

أهميّة العلنيّة

يشكّل موجب نشر التصاريح من أهمّ ما يمكن استخلاصه من تجارب القانون المقارن. فعلنيّة التصاريح تضمن مراقبة حقيقيّة من أكثر من جهة على مضمونها والتغييرات التي قد تطرأ على ثروات القيمين على الخدمة العامة خلال فترة تأديتهم لوظيفة عامة. ويعتبر البعض أنه من الممكن تحقيق الشفافيّة دون علنيّة التصاريح في حال وجود هيئة تقوم فعليا بالتحقّق من صحّة التصاريح ومراقبة تطور ثروات الأشخاص المعنيين بالتصريح[14]. إلا أنّ من شأن العلنيّة أن تعزّز مساهمة أطراف غير رسمية/غير حكومية في محاربة الفساد والإثراء غير المشروع. فهي تسمح للصحافيين والباحثين ومنظمات المجتمع المدني بشكل أوسع أن يلعبوا دور المراقب ويتثبّتوا من دقّة البيانات، وعند الحاجة أن يفضحوا الإثراء غير المشروع. والتجربة الفرنسيّة دليل على أهميّة دور الصحافة في هذا الموضوع. فصحيفة مديابارت Médiapart مثلا هي التي كشفت عن إقدام الوزير جيروم كاهوزك على إخفاء حساب في سويسرا[15]. وتجدر الإشارة إلى أن هذه الحادثة كانت من أهمّ الأسباب التي أدّت إلى تطوير التشريع بما يتصل بعلانية التصاريح في فرنسا، حيث تنشر الهيئة العليا لشفافيّة الحياة العامة التصاريح، كما يكمن لكل مهتمّ أن يطّلع عليها في مركز كل محافظة. ويمكن للناخبين أن يوجّهوا إلى الهيئة العليا لشفافيّة الحياة العامة أي ملاحظة بشأن صحة المعلومات المقدّمة في التصاريح[16].

أمّا في تونس، فيفرّق الفصل 8 من القانون 46/2018 بين قيمين على خدمة عامة تُنشر تصاريحهم – وهم بشكل رئيسي أشخاص يتولون مناصب سياسيّة ودستوريّة كرئيس الجمهوريّة ورئيس الحكومة وأعضائها والنوّاب –، وسائر القيمين على خدمة عامة لا تنشر تصاريحهم. ويُبنى هذا التمييز على مبدأ الحفاظ على حقّ كلّ فرد بإحترام حياته الشخصيّة والعائليّة المنصوص عليه في الوثائق الدوليّة لحقوق الإنسان ومنها الإعلام العالمي لحقوق الإنسان في مادته الثانيّة عشرة، والعهد الدولي الخاص للحقوق المدنية والسياسية في مادته 12. وقد اعتبرت المحكمة الأوروبيّة لحقوق الإنسان أنّ من شأن هذا الحقّ أن يبرّر في بعض الحالات عدم نشر التصاريح أو أجزاء منه، وهذا ما قدّ برّر التمييز الذي اعتمده القانون التونسي بين الفئتين من الأشخاص في ما يتعلّق بالعلنيّة. وتجدر الإشارة إلى أن موجب العلنيّة لا يزال غير مطبّق في تونس حتى بالنسبة إلى الفئة التي لحظ القانون موجب نشر التصاريح الخاصة بها[17].

أمّا لبنان فيبقى متمسّكاً بفكرة سريّة التصاريح المنصوص عليها في المادة 7 من قانون الإثراء غير المشروع في صيغته الحاليّة. فالتصريح يودع لدى مرجعيات مختلفة ضمن مغلفات مقفلة ليس بوسع أحد الاطلاع عليها إلا في حال مباشرة دعوى إثراء غير مشروع.

وقد نصّت هذه المادة علاوة على ذلك على معاقبة كلّ موظّف يخالف موجب المحافظة على سريّة التصاريح بالعقوبات المنصوص عليها في المادة 579 من قانون العقوبات، أيّ بعقوبة قد تصل إلى سنة حبس بالإضافة إلى غرامة. أمّا مشروع تعديل قانون الإثراء غير المشروع، فلم يلغِ السريّة بلّ أكّد عليها وحتى أنّه شدّد عليها بإضافة كلمة "محض" بعد عبارة "للتصاريح طابع سرّي" المعتمدة في القانون 63/1993. كما أنّ المشروع لا يكتفي بالإشارة إلى العقوبات المنصوص عليها في المادة 579 من قانون العقوبات، بلّ ذكّر بإمكانية فرض عقوبة تأديبيّة.

تولي هيئة مكافحة الفساد الإشراف على التصاريح

تتطلب محاربة الفساد في القطاع العام إنشاء نظام متكامل من القواعد والآليات والمؤسسات التي تساهم في إيجاد نظام شفّاف تقلّ فيه فرص إختلاس الأموال العامّة وإستعمال المناصب لتحقيق الثروات والمصالح الشخصيّة. وتشهد أغلب الأنظمة المقارنة إنشاء هيئات مماثلة. ومن بين الصلاحيّات التي يجب أن تتمتّع بها هذه الهيئة، صلاحيّة الرصد والتدقيق في مضمون التصاريح المقدّمة من قبل القيمين على خدمة عامة. كما لها إمكانيّة إطلاق الملاحقات بحق الأشخاص الذين تقدّموا بتصريحات كاذبة، أو التي تطرح المعطيات المصرّح عنها شكوكاً حول مشروعية مصادر الإثراءً المحقّق من قبلهم.

وقد ذهب التشريع في تونس في اتجاه إنشاء هيئة "حكومة رشيدة ومكافحة الفساد" تكون من صلاحيتها:

• تلقي التصاريح،
• التأكّد من أنّ جميع المعنيين بموجب التصريح نفّذوا هذا الموجب،
• التدقيق في مضمون التصريح ومعاقبة الأشخاص الذين تقدموا بتصاريح مغلوطة بعقوبات مالية تساوي عشرة أضعاف المكاسب التي تم إخفاؤها على كل من يتعمد تقديم تصريح مغلوط، مع اعتبار ذلك قرينة على توفّر شبهة إثراء غير مشروع[18]،
• المقارنة بين التصاريح المتعاقبة، وملاحظة زيادة غير مبرّرة في المكاسب،

أمّا في فرنسا، فقد أعطى المشّرع الهيئة العليا لشفافيّة الحياة العامّة صلاحيّة التأكّد من صدقيّة وحقيقة التصاريح. وفي حال لاحظت الهيئة عند دراسة التصاريح تغيّراً غير مبرّر في ذمة المصرّح المالية، يمكنها، بعد إعطاء المصرّح فرصة لتبرير سبب التغيير، نشر تقرير عن الموضوع وإرسال الملف إلى النيابة العامّة، ويكون لها إذا دور فعّال في مراقبة تطوّر ثروات القيمين على الخدمة العامة.

أمّا في لبنان، فالقانون الحالي أناط بجهات مختلفة صلاحية تلقي التصاريح، وهم الرؤساء التسلسليين للأشخاص المعنيين بموجب التصريح. ويعتبر المجلس الدستوري المرجعيّة المختصّة لتلقي التصاريح بالنسبة إلى رئيس الدولة ورئيس مجلس النوّاب ورئيس مجلس الوزراء والوزراء والنوّاب. كما يعتبر وزير العدل المرجعية المختصّة لتلقي التصاريح بالنسبة إلى رئيس المجلس الدستوري وأعضائه ورئيس مجلس الشورى والرئيس الأوّل لمحكمة التمييز.

وفيما ينصّ القانون 63/1999 أنه في حال عدم التصريح، يعتبر المتخلّف مستقيلا إذا لمّ يتقدّم بالتصريح بعد تبلغه من رئيس إدارته[19]، فإنه لا يوجد حاليا أيّ مرجع لديه صلاحيّة رصد جميع المتخلفين عن تنفيذ موجب التصريح والتنبيه عنهم. وعليه، قلما يحصل التأكّد من تنفيذ الموجب كما لا يعطي القانون صلاحيّة إلى هيئة معيّنة للتدقيق في صحّة التصاريح، كما سبق بيانه. ويقضي مشروع تعديل قانون الإثراء غير المشروع بنقل مهمّة تلقي التصاريح إلى الهيئة الوطنيّة لمكافحة الفساد، مانحا إياها صلاحيّة التدقيق في صحّة التصاريح المودوعة لديها[20]. كما أنه يضع على عاتقها واجب"تبليغ الموظف الذي لم يتقدّم من تلقاء نفسه بالتصريح ضمن المهل بواسطة الإدارة التي يتبع لها. كما يبقي على عقوبة اعتباره مستقيلا – ويضيف المشروع حكماً – في حال عدم الإمتثال خلال مهلة ثلاثة أشهر دون عذر من تاريخ هذا التبليغ". ويعلّق المشروع دفع الحقوق المالية على أنواعها كالرواتب والتعويضات وتعويض الصرف من الخدمة وتعويض نهاية الخدمة على تقديم التصريح"[21].