تميزت سنة 2013 بخلل كبير على صعيد السلطات المركزية. فالمجلس النيابي الممددة ولايته عجز في 18 كانون الأول 2013 للمرة الثامنة عن عقد هيئته العامة للنظر في مشاريع واقتراحات القوانين المدرجة على جدول أعماله منذ الأول من تموز الماضي، نتيجة لتعطيل النصاب، فيما دخلت الحكومة مرحلة تصريف الأعمال منذ الثلث الأول لهذه السنة. وقد تميزت 2013 بنتيجة ذلك بتوجهات مآلها بعثرة السلطة، ليس فقط على صعيد الوزارات والإدارات العامة، بل أيضاً على صعيد السلطات المحلية (البلديات). وهذا ما سنحاول إبرازه أدناه.
توسع في تعريف تصريف الأعمال وتفلت من قواعد الصلاحية:
أخذت بعثرة السلطة على صعيد الوزارات أشكالاً مختلفة. فإلى جانب توسع الوزراء بتعريف مفهوم تصريف الأعمال والضرورة في ظل عدم انعقاد مجلس الوزراء، لحظنا أيضاً توجهاً نحو تجاوز قواعد الصلاحية، بحيث اتخذت قرارات بموجب مراسيم جوالة أو موافقات استثنائية لرئيس الوزراء، في مواقف تعكس رغبة ليس فقط بالقيام بما لا يجيزه مفهوم تصريف الأعمال، بل أيضاً في القيام به من دون الرجوع الى الحكومة المستقيلة.
توسع في تعريف تصريف الأعمال
وبالفعل، تحت شعار تصريف الأعمال، سعى عدد من الوزراء من خلال وزاراتهم الى العمل بصورة منعزلة عن أي عمل حكومي متجانس ومتكامل، وأحياناً على نحو يرشح عن سعي الى اصطناع القدرة على اجتراح الإنجازات على الرغم من المعوقات. ولعل المثال الأبرز لهذا التوجه، هو قيام وزير الطاقة والمياه جبران باسيل بحملة إعلانية على صعيد لبنان عن فوائد التنقيب عن النفط رغم استقالة الحكومة. وقد ذهب باسيل الى حد التهديد، في حال عدم عقد جلسة لمجلس الوزراء لمناقشة مراسيم النفط، باتخاذ قرارات على صعيد الوزارة بحجة “عدم إمكانية المماطلة في هذا الملف وضرورة الإسراع في بت المراسيم المتعلقة بالنفط حفاظاً على حقوق لبنان”[1]. كما قام وزير الاتصالات نقولا الصحناوي[2]بإطلاق عدد من المشاريع كمشروع اللوحة الإلكترونية للشباب ومشروع “لوحات إلكترونية بمتناول الشباب” وإطلاق خدمة الانترنت المجاني في حديقة المفتي حسن خالد وغيرها. وبالتزامن مع هذه الأعمال الوزارية، أصدر رئيس الحكومة نجيب ميقاتي تعميماً في19/4/2013، دعا فيه الوزراء الى التقيد بمفهوم تصريف الأعمال على أساس المادة 64 من الدستور. فما يدخل في نطاق تصريف الأعمال، وفق التعميم، هو حصراً القرارات التي من شأن عدم اتخاذها أن ينتج فراغاً كاملاً أو تعطيلاً لكل أعمال السلطة التنفيذية ووقفاً لإدارة مصالح الدولة العامة، أو أيضاً الأعمال التصرفية التي تجد مبرراتها في حالة الضرورة والظروف الاستثنائية وتأمين الأمن والانتظام العام وأمن الدولة الداخلي والخارجي، وتلك التي يحتمل سقوطها إن لم تتخذ في مهلة محددة بالقوانين. وقد قضى التعميم “بتكليف كل من التفتيش المركزي وديوان المحاسبة العمل، كل في نطاق صلاحياته، على اتخاذ ما يلزم لحسن التقيد بمضمون هذا التعميم وإفادة رئاسة مجلس الوزراء عند الاقتضاء عن أية مخالفة للقواعد القانونية التي ترعى تصريف الأعمال”.
وبالطبع، أخذ الاختلاف في تفسير مفهوم تصريف الأعمال طابعاً سياسياً، بحيث يتم تحديد نطاق الصلاحيات التي يُسمح بها وفق المصلحة السياسية. وكان من المرجح أن تزداد حدة الاختلاف مع إطالة أمد تصريف الأعمال[3] واحتمال تغير الأكثرية الحاكمة. وقد تم استخدام هذا المفهوم ليس فقط لتحديد صلاحيات الوزراء وفق المصلحة السياسية بل أيضاً لتحديد إمكانية إجراء انتخابات أو مناقشة قوانين في المجلس النيابي. [4]
تجاوز الحكومة
لم تحصل بعثرة الحكم على صعيد الوزارات وحسب، بل أيضاً على صعيد رئيسي الجمهورية والحكومة، وذلك تبعاً لامتناعهما عن دعوة الحكومة المستقيلة للاجتماع لاتخاذ قرارات في القضايا التي تدخل ضمن قرارات تصريف الأعمال، مع تأكيد عدم جواز تعويمها[5]. وبذلك، استخدم مفهوم الضرورة ليس فقط لاتخاذ قرارات في قضايا معينة، بل أيضاً أحياناً لتجاوز صلاحيات الحكومة المستقيلة التي وحدها لها مبدئياً اتخاذ القرارات التي تدخل ضمن تعريف تصريف الأعمال. وقد تمثل ذلك في أمرين اثنين:
– اعتماد آلية المراسيم الجوالة. وهذا ما شهدناه مع إصدار مرسوم استثنائي لإحالة مشروع قانون فتح اعتمادات إضافية لتغطية عجز الرواتب والأجور وملحقاتها ومعاشات التقاعد لنهاية عام 2013 العائدة لمختلف الإدارات العامة بقيمة900 مليار ليرة[6]. كما طرح مؤخراً مع الحديث عن إنشاء صندوق ائتماني يتولى إدارة الهبات المقدمة الى الجمهورية اللبنانية لمساعدتها على تحمل أعباء النازحين السوريين وعلى تعزيز خدماته وبناه التحتية، علماً أن قبول الهبات منوط بمجلس الوزراء وحده[7]. ويثير إصدار هذه المراسيم شبهات بعدم الدستورية إذ إنها كانت، على فرض دخولها ضمن تعريف تصريف الأعمال، تفترض الحصول على موافقة الحكومة المستقيلة مجتمعة، الأمر الذي لم يحصل.[8]
– اعتماد آلية موافقة استثنائية من رئاسة مجلس الوزراء للقيام بعمل معين على أن يُعرض لاحقاً على مجلس الوزراء على سبيل التسوية[9]. وقد تمثل ذلك بالدعوة الى إجراء الدورة الاستثنائية للامتحانات الرسمية، بناءً على موافقة استثنائية من رئاسة مجلس الوزراء بتاريخ 1/8/2013 على مشروع مرسوم. وبالطبع من شأن تعميم هذه الأدوات أن يولّد سوابق معينة وأن يؤدي الى نسف العمل المؤسساتي برمّته خلال هذه الفترات.
واللافت أن أياً من هذه المراسيم الجوالة أو الموافقات الاستثنائية لم يُنشر في الجريدة الرسمية، ما يعكس مستوى آخر من بعثرة السلطة وأعمالها.
البلديات: اللامركزية الأخلاقية والأمنية والسياسية:
على خلفية تأثيرات اللجوء السوري وفي موازاة انحلال السلطة التنفيذية، برزت البلديات كلاعب أساسي في المشهد العام في 2013. وعند التدقيق في عدد من تصرفاتها، يظهر بوضوح أن البلديات استباحت لنفسها اتخاذ مواقف أخلاقية وسياسية وطائفية. وقد بدت اللامركزية المعلنة هنا في ظل إحجام وزير الداخلية عن أي تدخل، وكأنها مرادف لإعلان وإباحة ما لا يمكن للسلطة المركزية أن تعلنه أو تبيحه لارتباطها بمنظومة قيمية تحجر عليها ذلك. ومن أهم هذه المظاهر وأكثرها عنفاً:
رئيس بلدية الدكوانة، قلعة الصمود، والهوموفوبيا
قامت شرطة بلدية الدكوانة بالاعتداء على مواطنين سوريين كانوا قد قصدوا ملهى ليلياً، من خلال القبض عليهم وإرغامهم على خلع ملابسهم وتصويرهم ونشر الفيديو وإهانتهم من دون مراجعة النيابة العامة. ولم يكتف رئيس البلدية أنطوان شختورة بتبرير الانتهاكات المرتكبة من شرطة البلدية، بل ذهب الى حد التفاخر بها علناً بعد نسبتها الى نفسه: فهو “لا يرضى بوجود “نصف رجّال” و”نصف امرأة” في هذه البلدية “المعروفة بعنفوانها” وبأنها “قلعة الصمود”، فـ”نحنا حاربنا، دافعنا عن أرضنا وعن شرفنا مش تا يجوا اشخاص… يمارسوا هل أمور عندي بالدكوانة”[10]. وإزاء ذلك، بدا وزير الداخلية وكأنه يتخلى عن أي سلطة رقابية. فعند سؤاله عن الأمر، صرّح بأن القانون اللبناني يجرّم العلاقات المثلية[11]، مشيراً الى أنه ينتظر التحقيق لمعرفة ما إذا كانت بلدية الدكوانة قد تخطت صلاحياتها في هذا الموضوع، وكأنما تعرية مواطنين في سياق التحقيق معهم أمر قد يكون مبرراً بتجريم العلاقات المثلية أو عند توافر ظروف معينة. وقد قدم ناشطون إخباراً لجانب النيابة العامة التمييزية بهذه الانتهاكات، فأحالت الإخبار الى النيابة العامة الاستئنافية التي طلبت الإذن لمباشرة الملاحقة، من دون أن يتضح ما أسفر عنه طلب الإذن.[12]
بلديات تفرض حظر تجول على الأجانب أو على فئات منهم:
مع تزايد أعداد اللاجئين السوريين في مختلف المناطق واحتداد الخطابات العنصرية، انتشرت أنباء عن اتخاذ بعض البلديات (كبلديتي البطشية ووادي شحرور) قرارات بحظر تجول الأجانب خلال ساعات الليل، وقد قال رئيس البلدية إن هذا المنع يهدف إلى حماية البلدة وأهلها وأنه موجه للسوريين خاصة[13]. وعند استصراح وزير الداخلية عن هذه الإجراءات، صرح بأنها تخرج عن صلاحيات البلدية، لكنه لم يتخذ أي قرار بهذا الشأن[14]. وتبعاً لذلك، وأمام انكفاء الداخلية عن القيام بأي إجراء، تفشت ظاهرة حظر التجول التي عملت بعض البلديات على فرضها من خلال لافتات تمنع الأجانب، وأحياناً اللاجئين أو العمال السوريين وحدهم، من التجول في ساعات المساء “تحت طائلة المسؤولية.[15]وبالطبع، يشكل هذا الإجراء تقييداً لحرية أساسية مكرّسة في المواثيق الدولية بشكل تمييزي، وأن اتخاذها على صعيد البلديات يشكل تجاوزاً لصلاحيات المجلس النيابي، صاحب الصلاحية الوحيدة في فرض ضوابط على حريات مماثلة.
منع المسلمين من التملك أو الاستئجار في بلدية الحدث:
بتاريخ 2-10-2013، برر رئيس بلدية الحدث في اتصال هاتفي من مقدمة برنامج الفساد على قناة الجديد قرار البلدية في منع المسلمين من التملك أو الاستئجار فيها بالآتي[16]: “إن قرار منع المسلمين من التملك أو الاستئجار هو للحفاظ على العيش المشترك والحفاظ على الـ50% من المسيحيين المتبقين، والحفاظ على الهوية والأرض. قضيتنا قضية بقاء ووجود. قيمة العيش المشترك تعلو على القانون. لا شرعية لأي قانون يناقض العيش المشترك وهذا ما نص عليه الدستور. نحن فخورون بما نقوم به وأنا منتدب من قبل الحدثيين لتحقيق مصالح المنطقة”.
وبالطبع، اللامركزية التي ترشح عنها هذه المواقف تؤشر الى لامركزية أخلاقية وطائفية وسياسية وأمنية، وهي تخرج كثيراً عن مفهوم اللامركزية الإدارية أو المالية، وتخلو بأية حال من أي بعد تنموي.
ولكن أكثر هذه المظاهر دلالة على بعثرة السلطة، هو التوجه الذي أعلنه وزير الداخلية في تفعيل شرطة البلدية. ففي 5-9-2013 وخلال حفل أقيم في البيال ضم عدداً من رؤساء البلديات، أطلق وزير الداخلية خطة لتفعيل شرطة البلديات وحراسها، لمســاندة الأجهزة الأمنية في مهام حفــظ الأمن والنظام والاستقرار وتـوفير “شبكـة أمـان تعم المناطـق كلها”.[17]وقد ولّد هذا الإعلان مخاوف عدة إزاء أعمال مفهوم الأمن الذاتي من خلال البلديات، ولا سيما أن أفراد شرطة البلدية هم عموماً من أتباع الفريق السياسي لرئيس البلدية. وإزاء هذه المخاوف، أشار شربل “أن ما نقوم به من إجراءات لتفعيل شرطة البلديات وحراسها لا يعني على الإطلاق أمناً ذاتياً، بل مؤازرة القوى الأمنية والعسكرية في حماية الاستقرار”، مشيراً الى “أن الشكوى من إمكان تسلل عناصر حزبية الى صفوف الشرطة غير منطقية”[18]. ويشار الى أن بعض البلديات قد بدأت بتفعيل خطة وزير الداخلية، إذ أشار رئيس اتحاد بلديات الضاحية محمد الخنسا الى”استحصالهم على إجازات رسمية من وزارة الداخلية والبلديات للاستعانة بشرطة وحرس مؤقتين وتسليح قسم من شرطة البلدية بناءً على إجازات رسمية من وزارة الداخلية والبلديات” وطلب أن يكون هناك تراخيص “حمل سلاح للعناصر من دون معاملات روتينية[19]“. في المقابل، رفضت بلدية بيروت تسليح حراس بيروت في غياب التدريب اللازم.
نُشر في ملحق العدد الثالث عشر من مجلة المفكرة القانونية
[1]تصريح لوزير الطاقة والمياه جبران باسيل خلال برنامج الأسبوع في ساعة على قناة الجديد بتاريخ 20-10-2013
[2]خبر منشور على موقع المدن الالكتروني تحت عنوان “مفهوم تصريف الأعمال”, 19-4-2013
[3]خبر منشور على موقع
alkalima online تحت عنوان “نجار: كلما طالت مهلة تصريف الأعمال كلما تطور مفهوم الضرورة”,بتاريخ 18-5-2011
[4]أحمد زين: “الاستقالة لا تمنع انعقاد الحكومة ولا تلغي الدور التشريعي للمجلس”، جريدة السفير،26-3-2013.
[5]نقولا ناصيف، “بين بري وميقاتي: تصريف مقيد أو تعويم ممنوع”, الأخبار7/11/2013.
[6]محمد وهبة،«مرسوم استثنائي للرواتب والأجور بـ 900 مليار ليرة” الأخبار, 13/8/ 2013.
[7]شربل نحاس، “تراجعوا عن فعلتكم”، الأخبار 20/11/2013.
[8]ورد في مقال محمد وهبه المذكور أعلاه رأي لرئيس مجلس الشورى السابق يوسف سعد الله خوري مفاده أنه «لا يجوز تجاوز شرط انعقاد مجلس الوزراء إلا إذا كان الظرف طارئاً جداً وجعل من إقرار المرسوم أمراً ضرورياً من شأن عدم إقراره شلّ المرفق العام. إلا أنه في مثل هذه الحالة، أي احتمال شلّ المرفق العام، فبإمكان مجلس الوزراء في حكومة تصريف الأعمال أن يجتمع وأن يدرس ويتخذ قراراته بشأن المسألة المطروحة التي قد يؤدي تجاوزها إلى شلّ المرفق العام، وفي هذه الحال يصبح اجتماع مجلس الوزراء شرعياً ودستورياً
… وبالتالي، فإنه لا يجوز إقرار المسائل التي تعدّ ضرورة قصوى مؤثّرة على المرفق العام بمراسيم عادية، فيما شرطها الأساسي أن يدرسها ويقرّها مجلس الوزراء
».
[9]فاتن الحاج, “مرسوم الدورة الثانية شرعي…لا شرعي” الأخبار,3 آب 2013نجيب فرحات “كيلا يقضي الفراغ الحكومي على حقوق الشباب في دورة ثانية”الموقع الالكتروني للمفكرة القانونية, 24-7-2013
وفي الحيثيات أنّ الموافقة حصلت «بسبب استقالة الحكومة وتعذر عرض مشروع المرسوم على مجلس الوزراء ونظراً لطابع العجلة، إذ يتوجب إعلان نتائج الدورة قبل بدء العام الدراسي الجديد، ولأنّ مصير دراسة التلامذة ذوي الحق مرتبط بإجراء الدورة الاستثنائية». أشار الرئيس السابق لمجلس شورى الدولة القاضي يوسف سعد الله الخوري الى أن لا مانع قانونياً من استبدال اجتماع مجلس الوزراء بموافقة استثنائية على مشروع المرسوم، مشيراً إلى أنّ الامتحانات قضية غير قابلة للتردد والتأجيل، و«ما لا يكون شرعياً يصبح شرعياً في حالة الضرورة وإلّا توقف المرفق العام”.
[10]تراجع النشرة الاخبارية المسائية لمحطة الـ
LBCIبتاريخ 23/4/2013.
[11]خبر منشور على موقع المؤسسة اللبنانية للارسال تحت عنوان “اقفال احد ملاهي المثليين في الدكوانة” بتاريخ 23-4-2013
[12]كريم نمور، “فحوصات العار في الفضاء العام : بلدية الدكوانة تعلن
no gay land” العدد التاسع من المفكرة القانونية أيار 2013
[13]خبر منشور على موقع المؤسسة اللبنانية للارسال تحت عنوان “منع الأجانب من التجول ليلاً في وادي شحرور وبطشيه”بتاريخ 23-2-2013
تصريح لرئيس بلدية بطشيه المرداشي في قضاء بعبدا ميشال خوري. تراجع النشرة المسائية الاخبارية للـ
LBCIبتاريخ 23-2-2013، كما تراجع النشرة المسائية الاخبارية للـ
MTVبتاريخ 2-3-2013
.
[14]مقال منشورع في جريدة الشرق تحت عنوان “قرى لبنانية تفرض «حظر تجوُّل» على السوريين وتمنع استقبال لاجئين جدد” تاريخ 21-4-2013
[15]كريم نمور, “يحظر تجول الأجانب* (*يفهم بكلمة “أجانب” السوريون والأثيوبيون والسيريلنكيون وعموما كل الدول المصدرة للعمال), العدد الثامن من المفكرة القانونية, آذار 2013
[16]حلقة “برنامج الفساد” تاريخ 2-10-2013
[17]ملاك عقيل, “شربل:تفعيل الشرطة البلدية ليس تشريعاً لـ«الأمن الذاتي
»السفير 12-9-2013
خبر منشور في جريدة السفير تحت عنوان “تفعيل شرطة البلدية” بتاريخ 6-9-2013
[18]خير منشور على موقع الوكالة الوطنية للاعلام الالكتروني تحت عنوان “شربل:الأمن الذاتي ترفضه الدولة وتفعيل شرطة البلديات للمؤازرة وإجراءات لحماية السفارات” تاريخ 11-9-2013
[19]محمد نمر, “شرطة البلديات المسلحة أو أخطار الأمن الذاتي الداخلية تغطيها واتحاد الضاحية يُعززها”جريدة النهار 10-9-2013