النساء ضحايا سياسة الصناديق الفارغة: ما أهمية صندوق العنف الأسري؟ وأي سبل لتفعيله؟


2020-04-27    |   

النساء ضحايا سياسة الصناديق الفارغة: ما أهمية صندوق العنف الأسري؟ وأي سبل لتفعيله؟

بعد نضال ومطالبات طويلة، صدر في عام 2014 قانون حماية النساء وسائر أفراد الأسرة من العنف الأسري[1]. ومما لا شك فيه أن هذا القانون قد ساهم في تكريس إطار قانوني لحماية المرأة من العنف الأسري، حيث أتاح للزوجة المعنّفة أن تقدّم طلب أمر حماية (وهو تدبير مؤقت) لمنع استمرار العنف أو التهديد بتكراره، وهو إجراء يشمل الضحية وأطفالها[2]. ويمكن أن يتضمّن هذا الطلب، بموجب المادتين 12 و14 من القانون، تسليف نفقات للسكن والمأكل والملبس والتعليم، كما التكفّل بالنفقات اللازمة للعلاج الطبي الناتج عن العنف. 

إضافة لهذه الآليات والإجراءات التي وضعها القانون والآيلة إلى حماية المرأة من العنف الأسري، أنشأ القانون صندوقاً خاصاً هدفه مساعدة ضحايا العنف الأسري وتأمين الرعاية لهم، وتوفير السبل للحد من جرائم العنف الأسري والوقاية منها وإعادة تأهيل مرتكبيها. إلا أنه، وبالرغم من اقتراح الجمعيات النسائية عدداً من التعديلات القانونية على القانون وصولاً إلى تقديم اقتراح قانون من قبل 10 نواب في 24/11/ 2018[3]، غاب هذا الصندوق بشكل تامّ عن النقاشات، وبقي كمعظم الصناديق التي أقرّها المشرّع اللبناني، حبراً على ورق وبأية حال فارغاً. وتبدو سياسة "الصناديق الفارغة" هذه ممارسة شبه طبيعية في النظام اللبناني، بحيث يقرّ المشرّع إنشاء صناديق بموجب قوانين من دون ضمان مواردها أو تنظيم آلية تأسيسها. وهذا ما نشهده اليوم مثلاً في قانون تحرير الإيجارات القديمة الذي أنشأ صندوقاً لم يفعّل، وصندوق البيئة المنشأ بموجب المادة 8 من قانون حماية البيئة رقم 444/2002 والذي لا يزال بدوره فارغاً. 

 

في ما يلي، نناقش أهمية تفعيل هذا الصندوق وإمكانية ذلك، كإحدى آليات التمكين الاقتصادي لضحايا العنف الأسري في لبنان، وذلك على ضوء التجارب العربية والدولية المقارنة.

 

الصندوق كحلّ أوّلي لتفاوت القوّة الإقتصادية بين الزوجين

تخضع النساء بشكل عام، وضمناً في لبنان لنظام قانوني يكرّس تبعيّتهنّ الإقتصادية للرجال وقلّة مواردهنّ. يتبلور هذا الواقع من خلال تكريس الأدوار الجندرية في المجتمع وهو غالباً ما يعيق المرأة من الولوج إلى سوق العمل، ويجعل العمل المنزلي من واجبات الزوجة والذي يقع وفق التعريف الاقتصادي في خانة العمل غير المأجور[4]. وتقوم قوانين الأحوال الشخصية بدور أساسي في تكريس دور المرأة كزوجة وحاضنة، فتنصّ على واجبات كلا الزوجين ضمن المؤسسة الزوجية، وتحدّد الأدوار الجندرية المفروضة دينياً وقانونياً. وبذلك، يكون على الزوج موجب إعالة الزوجة والأطفال بما يتضمّنه من توفير غذاء ومأوى وكساء، فيما يترتب على الزوجة موجب معاشرة الزوج ومساكنته ورعاية الأطفال والمنزل، بما يشمل ذلك الطهو والتنظيف والعناية بالأطفال والعجّز. وبالرغم من كون عمل الزوجة المنزلي أساسياً لصحة ورفاه الأشخاص والعائلات والمجتمعات، ولتمكين الزوج من مزاولة نشاطه الاقتصادي وبالتالي لسدّ احتياجات الأسرة المادية وتأمين استمراريتها، إلا أنه ما زال يصنّف عملاً غير مدفوع الأجر. 

 

ورغم أهمية هذا العمل (وهو يساوي ما نسبته 10% – 39% من الناتج المحلي الإجمالي)[5] إلّا أنه لا يؤخذ بعين الاعتبار في طروحات السياسات الاقتصادية نظراً للرأي السائد حول صعوبة قياس قيمته وبالتالي لا أساس له في المؤشرات الاقتصادية المعتمدة لوضع السياسات العامة[6]. انطلاقاً من ذلك، اعتبرت الأمم المتحدة في عام 2013 أن عدم المساواة في توزيع العمل المنزلي بين المرأة والرجل يمثل انتهاكاً لحقوق المرأة ويؤدّي إلى إضعافها اقتصادياً، بخاصة بعد الطلاق[7]. فإلقاء عبء العمل المنزلي على المرأة يؤثر سلباً على مشاركتها في سوق العمل. وقد أكّدت دراسة أجرتها "المركزية للإحصاء في لبنان" بالتعاون مع البنك الدولي سنة 2010 أنّ المرأة تمثل 25% من القوة العاملة في لبنان، فيما يبلغ معدل توظيف السيدات المتزوجات 34% مقابل 59% لغير المتزوجات[8].

 

من جهة أخرى، تشكل صعوبة الدعاوى القضائية وتشعّبها في حالات العنف الأسري عبئاً على المرأة، فيصبح الجانب الاقتصادي عائقاً أمام خروجها من علاقة عنيفة، بخاصة مع ارتفاع نفقات الطلاق والوصول للقضاء وصعوبات الإثبات. ولعلّ أبرز الإشكاليات تكمن في غياب بيوت الأمان أو المأوى حيث يمكن أن تلجأ المرأة المعنّفة، وعدم وجود أي دعم اقتصادي لها حتى في حال استحصالها على أمر حماية من المحكمة. أكثر من ذلك، وفي حال الإنفصال، وبالرغم من أن القانون يعطي الزوجة الحق في طلب تنفيذ موجب النفقة المترتبة لها في ذمّة الزوج أمام المحاكم المختصة وبالتالي إرغامه على تأدية واجباته المالية، إلّا أنّ حدود هذا الحق تبقى مرتبطة بقوانين طائفة الزوجين كما يخضع تحديد قيمة النفقة للسلطة التقديرية لقضاة المحاكم الشرعية والروحية وحتى المدنية. ولكن لا يوجد معيار موضوعي واضح ومحدد لتحديد قيمتها، مما يؤدّي إلى انخفاضها في أغلب الأحيان. وهذا ما أكدته دراسة لـ"هيومن رايتس واتش" حلّلت 447 حكماً قضائياً صادراً عن المحاكم الدينية ونظمت 70 مقابلة مع نساء ومحاميات وقضاة وأخصائيين ونشطاء مدافعين عن حقوق المرأة. وقد أظهرت هذه الدراسة أنّ قيمة أحكام النفقة في أغلب الأحيان لا تكفي لإعالة الزوجات والعائلات كما أنّه لا يوجد آليات بديلة لدعم النساء اقتصادياً أثناء إجراءات طلب النفقة. وبالإضافة إلى ما ذكر، فإن التزام الزّوج بالإنفاق على زوجته يسقط لدى جميع الطوائف في ظروف محددة وهي: بدء المرأة بالإجراءات اللازمة لإنهاء الزواج، ثبوت عدم قيام المرأة بتنفيذ الموجبات الزوجية المفروضة عليها، صدور حكم عليها بالنشوز. وتبعاً لذلك، لا يعود الزوج ملزماً بتقديم أية إعالة مالية للمرأة تحت أي ظرف. كما وأن نظام الملكية لا يكرّس الملكية المشتركة أو حصّة المرأة من البيت الزوجي. فبالاستناد إلى ما تم تناوله أعلاه لناحية اعتماد المرأة المادي الكامل على الرجل وعدم إعطاء قيمة مادية للعمل المنزلي، لا يعتدّ غالباً بمساهمات المرأة المالية وغير المالية في الزواج. أمام هذه القواعد تجد المرأة نفسها في أوضاع اقتصادية متردّية وبخاصة في حالة المرأة المعنّفة.

لذلك، وإزاء جميع هذه الصعوبات، جاء قانون حماية النساء وسائر أفراد الأسرة لينشئ صندوق العنف الأسري كحلّ أوّلي لتفاوت القوّة الإقتصادية بين الزوجين، بخاصة مع ما تستتبعه دعاوى الإنفصال والعنف الأسري من أعباء على كاهل النساء.

 

ما الدور الذي يمكن أن يقوم به الصندوق لو أنشئ بشكل مناسب؟

أمام التحديات الاقتصادية التي تواجه النساء، يمثل الصندوق إحدى الآليات المستحدثة التي من شأنها مواجهة هذا الواقع التشريعي وانعكاساته، والمساهمة في تحسين الوضع الاقتصادي للمرأة المعنّفة.

بحسب المادة 21 من قانون حماية النساء وسائر أفراد الأسرة من العنف، يندرج هذا الصندوق ضمن خانة المؤسسات العامة التي تخضع لأحكام المرسوم 4517/1972 – النظام العام للمؤسسات العامة. وبالتالي، يتم إنشاؤه بموجب مرسوم يصدر عن مجلس الوزراء (المادة 3). ومنذ إقرار القانون، اقتصرت النقاشات حول الصندوق على تحديد سلطة الوصاية عليه، حيث اقترح التعديل الذي طرحته جمعية "كفى" والذي وقعه عشرة نواب، نقله من وصاية وزارة الشؤون الاجتماعية إلى وصاية وزارة العدل[9].

وفي حين أنّ المادة 21 لم تحدّد بشكل مفصّل وعمليّ دور هذا الصندوق، إلّا أنه، وبالعودة إلى ما ورد في القانون وتبعاً لروحية النص والأسباب الموجبة له، يمكن اقتراح تقسيم هذا الدور إلى ثلاث مراحل: مرحلة الوقاية، مرحلة الإجراءات القضائية ومرحلة ما بعد الإجراءات القضائية.  وبدورها، تشتمل كل مرحلة من المراحل على أمثلة عن التدابير التي يمكن اعتمادها من أجل تحقيق دور الصندوق في تمكين المرأة المعنفة.

 

تتّسم المرحلة الأولى بوسائل وخدمات تهدف إلى حماية المرأة من التهميش الاقتصادي وذلك عبر التدخّل في مختلف الجوانب التي قد تؤدّي إلى تردّي الوضع الاقتصادي للمرأة. ومن الأمثلة على هذه الوسائل، ما نصّ عليه قانون دولة غانا لحماية المرأة من العنف ـ عملاً بمقترحات هيئة الأمم المتحدة للمساواة بين الجنسين والتي تم الاستناد إليها[10] ـ من تأمين مراكز يمكن أن تلجأ إليها المرأة المعنّفة والتي توفّر لها ما يلزم من مأكل وملبس واستشارات قانونية تدخل ضمن خانة التمكين القانوني. كما يمكن أن يسعى الصندوق إلى تمويل مكاتب تهدف لإيجاد فرص عمل للمرأة أو تقديم التدريبات اللازمة لتنمية المهارات التي تخولها إيجاد فرص في سوق العمل.

 

بالإضافة إلى ذلك، يمكن للصندوق أن يموّل الدراسات والأبحاث التي تهدف إلى التمكين الاقتصادي للمرأة وذلك عبر إنشاء شراكات مع مؤسسات القطاع العام والجمعيات المعنية وشركات القطاع الخاص ومراكز الأبحاث والجامعات. 

 

أما في المرحلة الثانية أي مرحلة الإجراءات القضائية، فيمكن أن يقوم الصندوق بدور لا يقل أهمية في تمكين المرأة وهو تحمّل نفقات الإجراءات القانونية التي تخوّلها الحصول على حقوقها المادية. فمن المعلوم أن المحاكم الشرعية والروحية تتطلب رفع دعاوى منفصلة لإنهاء الزواج والنفقة والحضانة كلّ على حدة، مما يرهق كاهل المرأة اقتصادياً ويحول دون متابعتها لتحصيل حقوقها. كما أن تقديم طلبات الحماية غالباً ما يتطلّب الاستعانة بمحام. وفيما أعفى القانون النساء من الرسوم المتوجّبة على طلبات مماثلة، لا يشمل الإعفاء المرحلة الاستئنافية حيث تقدّر كلفة استئناف قرارات الحماية بـ 200 دولار أميركي ومن هنا يمكن أن يمثل الصندوق آلية لتأمين موارد مالية تساعد في تخفيف حمل آخر عن كاهل النساء ويخولهن تالياً الوصول إلى حقوقهن.

 

وأخيراً يمكن أن تتمثل مساهمات الصندوق في مرحلة ما بعد الإجراءات القضائية في مساعدة ضحايا العنف الأسري في تنفيذ قرارات الحماية الصادرة لصالحهم بما تتضمنه من استحصال على النفقات التي تترتب في ذمة المحكوم عليه لضحايا العنف بموجب قرار الحماية. وهنا، يمكن الاستناد إلى تجارب صناديق النفقة في دول عربية. فبالرغم من تميّز الصندوق لناحية تخصيص موارده لحماية ضحايا العنف الأسري، إلّا أن بإمكانه أن يؤدّي دوراً مماثلاً لدور صناديق النفقة بشكل عام وهو ضمان تنفيذ حكم النفقة الذي يتعذر تنفيذه. وبالتالي تتمثل هذه المساعدة بتسليف الصندوق المبلغ المحدد في قرار الحماية للمرأة المعنفة ومن ثم الحلول محل المرأة لتحصيل قيمة السلفة من الرجل مباشرة. أخيراً إن صندوق النفقة في البحرين وصندوق النفقة الفلسطيني هما الصندوقان الأكثر شبهاً من حيث الطبيعة القانونية لصندوق 223/2014. ففيما يتبع صندوق النفقة البحريني لوزارة العدل ويتولّى إدارته مجلس إدارة يتألف من أعضاء تابعين للقطاع الحكومي والقطاع الأهلي، يتبع صندوق النفقة الفلسطيني لوصاية مجلس الوزراء ويدار بمجلس إدارة يضع كل أنظمته[11]. أما لناحية تحصيل النفقة ففي الحالتين، يمكن لمن تجب له النفقة قانوناً إبراز حكم النفقة للهيئات المعنية، فتقوم هذه الهيئات بتسليفه المبلغ المحكوم به، لينتقل الدين المحكوم به لصالح هذه الهيئة التي تتولى إذ ذاك مداعاة المحكوم عليه به لتحصيله.

 

ما العمل كي لا يبقى الصندوق حبراً على ورق؟  هل من دور للقضاء؟

مما لا شك فيه اليوم أن موضوع التمكين الاقتصادي للمرأة يرتفع فوق كل الاعتبارات الطائفية والسياسية. وبالتالي، إلى جانب حملات المناصرة، ما هي الطرق التي يمكن أن تؤدي إلى تفعيل الصندوق موضوع المقال؟ هل يمكن اللجوء إلى القضاء ضد الدولة لإلزامها بإنشاء الصندوق، على خلفية أن التأخّر في تفعيل بنود القانون يؤدي نظرياً إلى إلحاق الضرر بالنساء المعنّفات ويشكل مخالفة لروحية وهدف هذا القانون؟

يجيب التطبيق اللبناني لمبدأ فصل السلطات بالنفي، حيث يمنع نظام مجلس شورى الدولة هذا المجلس (وهو عملياً القضاء الإداري الأوحد في لبنان) من إصدار أوامر للإدارة للقيام بعمل معيّن أو الامتناع عن القيام به[12]. قد يكون الحل القضائي الوحيد المتاح هو أن تتقدم نساء معنّفات بدعاوى ضد الدولة أمام مجلس شورى الدولة، على أن يكون مطلب الدعوى هو الحصول على تعويض عن الضرر الذي أصابهنّ من جرّاء تلكّؤ الدولة في إصدار المراسيم التنفيذية المنشئة للصندوق.

ويسجّل أنه بخلاف الكثير من بنود قانون حماية النساء والتعديلات المقترحة عليه والتي قد لا تجد قبولاً لدى مختلف الهيئات النسائية المعنيّة حيث يبقى الانقسام حاداً بين المجموعات العلمانية والمجموعات المحافظة، يبرز تفعيل الصندوق كمطلب موحّد يفترض أن تُجمع عليه مجمل هذه الهيئات.

 

 

  • نشر هذا المقال في العدد | 63 |  آذار 2020، من مجلة المفكرة القانونية | لبنان |. لقراءة العدد اضغطوا على الرابط أدناه:

أربع جبهات للنساء ضدّ التمييز والعنف

 

 


[1] قانون حماية النساء وسائر أفراد الأسرة من العنف الأسري، رقم 293 تاريخ 7-5-2014.

[2] المادة 12 من قانون حماية النساء وسائر أفراد الأسرة من العنف الأسري.

[3] إلهام برجس، "تحدّيات تطبيق القانون 293" حول العنف الاسري.. دليل نجاح التجربة، المدن، 2014.

[4]  لمعلومات أكثر عن العمل المنزلي، راجع: عزة شرارة بيضون، العمل المنزلي: نظرة نسوية، المفكرة القانونية، عدد 61، تموز 2019.

[5] Unpaid work, the missing link in the analysis of gender gap in labor outcomes, OECD development center,2014

[6] UNRISD Research and Policy Brief 9, 2009,

[7] Bedford, Kate. Forthcoming. Harmonizing Global Care Policy? Care and the Commission on the Status on Women. Gender and Development Programme Paper, UNRISD, Geneva

[8]لا حماية ولا مساواة، حقوق المرأة اللبنانية في قوانين الأحوال الشخصية، هيومان رايتس ووتش، 2015

                                                                                                                                                                      

[10] إدارة الشؤون الاقتصادية والاجتماعية للنهوض بالمرأة، الأمم المتحدة، دليل التشريعات المتعلقة بالعنف ضد المرأة، 2010 قانون دولة غانا للعنف الأسري، 732/2007

[11] قانون صندوق النفقة، فلسطين، رقم 6 /2005

قانون إنشاء صندوق النفقة، البحرين، رقم 34/ 2005

[12] مجلس شورى الدولة – بيروت رقم 305 تاريخ 16/11/2008

 

انشر المقال

متوفر خلال:

جندر وحقوق المرأة والحقوق الجنسانية ، لا مساواة وتمييز وتهميش ، لبنان ، مجلة لبنان ، مقالات



لتعليقاتكم

Your email address will not be published. Required fields are marked *