“

في أواخر حزيران 2019، تبلغت “المفكرة” كتابا من أمين عام مجلس الوزراء السيّد محمود مكيّة يعلمها فيه برفضه الاستجابة لطلب المعلومات الذي قدمته بمعيّة جمعية “كلنا إرادة” وأفراد آخرين للحصول على معلومات بشأن قرار مجلس الوزراء المتصل بمعمل دير عمار لإنتاج الطاقة الكهربائية. لم يُرفض الطلب لأسباب تتصل بالمعلومات المطلوبة، إنما لأن قانون حق الوصول للمعلومات حسب السيد مكيّة هو غير قابل للتطبيق، لعدم صدور مرسومه التطبيقي ولعدم تشكيل الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد.

بالطبع، رفض الإدارة العامة الاستجابة لطلب معلومات ليس الأول من نوعه، ولا هو محصور بهذه الإدارة، بل تكاد تكون الإدارات التي تخالف هذا القانون أكثر من الإدارات التي تنفذه بأمانة، وفق ما كشفته العديد من تقارير المنظمات الحقوقية نخصّ بالذكر منها التقرير الصادر عن جمعية غربال في 2018. إلا أنه رغم ذلك، فإن صدور الرفض على هذا الوجه عن الإدارة الأعلى بين إدارات السلطة التنفيذية والتي يفترض بها أن تكون مقودا ومثالا إنما يأتي بمثابة إنقلاب على هذا القانون وتعميم على الإدارات العامة كافة بوجوب الامتناع عن تطبيقه.

وعليه، وفيما طعنت منظمتا “المفكرة” و”كلنا إرادة” بهذا القرار أمام مجلس شورى الدولة وأصدرتا بيانا  في مؤتمر صحافي عقدتاه اليوم في 3 أيلول 2019، فإنه يقتضي بالإضافة إلى ذلك تفنيد مضمونه وأبعاده، بالنظر لخطورته، فضلا عما يعكسه من خلاصات بشأن توجهات النظام السياسي ككلّ.

وقبل المضي في ذلك، يجدر التذكير أن قانون الوصول إلى المعلومات تم إقراره في شهر كانون الثاني 2017، في سياق المساعي الرسمية لأقلمة المنظومة القانونية اللبنانية مع أحكام الاتفاقية الدولية لمكافحة الفساد التي أقرها لبنان في 2008، وأن ميزته الأساسية تكمن في كونه يمهّد لحصول تحوّل جذري في قدرة الأفراد والمنظمات الحكومية على الاطلاع على أعمال الإدارات العامة وتاليا على القواعد والضوابط التي تحكم هذه الأعمال. ففيما أن السرية كانت وما تزال غالبة في أعمال هذه الإدارات، يرمي هذا القانون إلى استبدال السرية بالشفافية والتي تصبح إذ ذاك القاعدة الغالبة. وكانت الحكومة سارعت إلى استثماره في المحافل الدولية، كدليل على تطوّر المنظومة التشريعية في لبنان وانخراط السلطة السياسية في الإصلاح الإداري ومكافحة الفساد. آخر الأدلة على هذا التفاخر هو ما أوردته الحكومة في التقرير الصادر عنها بتاريخ 14 كانون الأول 2018 بشأن الاتفاقية الدولية للقضاء على جميع أشكال التمييز العنصري. فقد ذُكر صدور القانون أكثر من 5 مرات في هذا التقرير تأكيدا على التزام لبنان في تحقيق التنمية الإدارية وتطوير النظام الاقتصادي الحر ومكافحة الفساد (بند 12 و14) وضمان حرية التعبير (بند 90). لا بل ذهبت الحكومة في البند 14 إلى وضع هذا القانون ضمن مجموعة تشريعات أقرّت حديثا، وتهدف إلى تطبيق الاتفاقية الدولية لمكافحة الفساد.

نظام باطنيّ: نعطّل القانون الذي نفخر به

الاستنتاج الأول الذي يخرج عن قرار الأمانة العامة لمجلس الوزراء هو حجم الباطنية التي تحرك السلطة الحاكمة في هذا المجال، والتي تكاد تكون حالها في الكثير من القوانين التي انتهت في السنوات الأخيرة إلى تكريس حقوق أساسية للمواطنين وكانت موضع مفاخرة للحكومة، من دون أن تجد طريقها إلى النفاذ الفعلي. ومن أبرز هذه القوانين، قانون حقوق الأشخاص المعوقين، وقانون التعليم الإلزامي والمجاني وقانون سلامة الغذاء وقانون إنشاء الهيئة الوطنية لحقوق الإنسان… إلخ. وقد تبدّت هذه الباطنية ليس فقط في توجه الكتاب إنما أيضا في مضمونه.

فبقدر ما زخر القرار بعبارات الإطناب والثناء بالقانون، بحيث تمّ وصفه على أنه “القانون الرائد في تعزيز الشفافية” وأنه “القانون المتميز والذي يعكس رغبة صادقة وحازمة في زيادة الشفافية وضبط مكامن الفساد في الإدارة” وأنه “نقلة نوعية في طريقة التعاطي مع الإدارة وتعزيز مستوى الشفافية فيها”، بقدر ما زخر بحجج باهتة شكلت في عمقها اجتزاء وتحويرا لمضمون القانون وذهبت كلها في اتجاه تعليق نفاذه على صدور مراسيم تطبيقية. فكأنما الافتخار بأهمية القانون لا يمنع الحكومة من افتعال (اختلاق) الأعذار لتعطيل نفاذه. وخير دليل على ذلك هو إقرار القرار ب “سخافة” بعض هذه الحجج كما نبين أدناه.

فعلى نقيض ما جاء في القرار، فإن التدقيق في المادة 25 من القانون يبين أنها لا تعلق إطلاقا نفاذه على صدور مرسوم تطبيقي، إنما هي تجيز للحكومة إصدار مراسيم تطبيقية “عند الاقتضاء” أي فقط عند الحاجة، وهي بذلك تستعيد عبارة تكاد تصبح ملازمة لمجمل القوانين الهامة والكبيرة حيث تعطى الحكومة امكانية تسهيل تطبيق القانون من خلال إصدار مراسيم كلما رأت حاجة إلى ذلك. وهذا ما أكدت عليه هيئة التشريع والاستشارات في استشارتين منفصلتين في 2017 و2018 ورد فيهما حرفيا “أن أحكام قانون الحق في الوصول إلى المعلومات هي قابلة للتطبيق بذاتها دون حاجة للاستعانة بنصوص تطبيقية خاصة تصدر عن السلطة الاجرائية، طالما لم يتبين وجود مواضيع تحتاج لصدور مراسيم بها” (استشارة 441/2017 واستشارة 951/2018). وهذا أيضا ما أكده مجلس شورى الدولة في حكمه الصادر بتاريخ 13/12/2017 فيما يتصل بنفاذ حق العمل للأشخاص المعوقين في القطاع الخاص بعدما تذرعت وزارة العمل هي الأخرى بعد 15 سنة من صدور قانون حقوق المعوقين بعدم جواز تطبيقها بغياب مرسوم تطبيقي. وقد ردّ المجلس هذه الحجة على أساس أن المادة 100 من قانون حقوق المعوقين نصت على امكانية تحديد دقائق تطبيق القانون، عند الاقتضاء بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء أي فقط النصوص “التي يقتضي لتطبيقها إصدار مثل هذا المرسوم بدليل استعمال عبارة “عند الاقتضاء” (العبارة بين القوسين لمجلس شورى الدولة).

تحوير ثان لقانون حق الوصول للمعلومات تضمّنه الكتاب هو التحوير في قراءة المادة 18 من القانون. فبعدما ذكر أن هذه المادة تضع على عاتق طالب المعلومة كلفة تصويرها، خلص الكتاب إلى أن عدم تحديد الرسم الذي يتوجب على طالب المعلومة تسديده، “كفيل بالحؤول دون الاستجابة لأي طلب وتاليا تعطيل القانون برمته”. ويظهر هذا التحوير جليا بمجرد قراءة هذه المادة حيث جاء أن الوصول إلى المستندات يتم مجانا في مكان تواجدها وكذلك إرسال المستندات بواسطة البريد الإلكتروني وأنّ أيّ تصوير للمستند لا يمكن أن يحمّل طالب المعلومة عبءا ماليا يتجاوز كلفة هذا التصوير، بمعنى أنه ليس للإدارة أي هامش لتحديد الرسم لا زيادة على الكلفة ولا نقصانا عنها. وفي جميع هذه الحالات، لا يشكّل عدم تحديد الرسم أي حائل جدي دون تطبيق القانون. بقي أن نشير إلى أن الأمانة العامة لرئاسة الوزراء لم تجد حرجا في ختام تحليلها المبني على مادة مشوهة، في الاعتراف بعبثية الخلاصات التي وصل إليها تحليلها حيث جاء حرفيا “أن عدم تحديد الرسم الذي يتوجب على طالب المعلومة تسديده، على سخافته، كفيل بالحؤول دون الاستجابة لأي طلب وتاليا تعطيل القانون برمته”. ولا نبالغ إذا قلنا أننا نتبيّن تبعا لهذا القول قمة الباطنية التي وصلت إليها الحكومة، حيث يظهر أن بإمكانها أن تأمر بعدم نفاذ قانون بالغ الأهمية وفاخرت به في مجمل المحافل الدولية، بسبب حجة ليس فقط غير صحيحة بداهة، بل أيضا سخيفة وفقا لاعترافها بالذات.

حجة ثالثة لا تقل وهنا عما تقدم، وهي تعليق القانون على تشكيل الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد التي يعطيها القانون صلاحية النظر في صحة قرارات الإدارات العامة برفض إعطاء معلومات. واللافت أن القرار اعتبر أن وجود الهيئة شرط ضروري لتنفيذ القانون على خلفية صلاحيتها هذه وأيضا على خلفية صلاحيتها في اقتراح مراسيم تطبيقية لتنفيذ القانون وإبداء الرأي بشأنها. وهذه الحجة بدورها لا تصمد أمام أي جدل جدي، طالما أن صلاحية الهيئة للنظر في صحة الرفض ليست حصرية وأنه على الإدارة العامة في مطلق الأحوال الالتزام بالقانون عملا بمسؤولياتها القانونية والأخلاقية حتى في غياب مرجعية (أو عصا) تحاسب الخروج عنه، وأن صدور مرسوم تنفيذي ليس بحال من الأحوال شرطا لتطبيق القانون كما أسهبنا في تبيانه أعلاه.

وما يزيد من جسامة هذا القرار هو بروز هذه الحجج بعد أكثر من سنتين ونصف من صدور القانون وبعد مجموعة من المواقف الرسمية التي كانت أكدت على نفاذه. وللتذكير، كانت الحكومة أعلنت في تقريرها المشار إليه أعلاه والصادر في 14 كانون الأول 2018 أنها أنشأت موقعا إلكترونيا مخصصا لحق الوصول إلى المعلومات، www.accesstoinformation.com، حيث يمكن الإطلاع على التقارير السنوية للإدارات العامة ومشاريع القوانين والتعاميم والقرارات وتعليل القرارات الإدارية، مروراً بتنفيذ “مشروع تعزيز إدارة الموارد البشرية في القطاع العام اللبناني” في إطار “برنامج الحكم الرشيد” الممول من الإتحاد الأوروبي. وليس من الغريب إذا اكتشفنا عند نقر الرابط أن الموقع ليس متاحا. فما الذي عدا ما بدا؟ وما الذي سوّغ للأمانة العامة لمجلس الوزراء أن تقرر فجأة أن هذا القانون غير قابل للنفاذ؟

ثم على فرض أن قانون 2017 غير قابل للتطبيق، ماذا بشأن التزام الدولة باحترام حق الوصول إلى المعلومات سندا للمادة 19 من العهد الدولي للحقوق المدنية والسياسية والذي يعتبر جزءا لا يتجزأ من الدستور؟ ماذا بشأن التزام الدولة بتشجيع الأفراد والمجموعات غير الحكومية في المشاركة في جهود مكافحة الفساد حسبما يتحصل من المادة 13 من اتفاقية مكافحة الفساد التي صادق عليها لبنان في 2008؟ وماذا بشأن مصلحة الدولة في إشراك الجميع في هذا الجهد الذي أقرّ الكتاب بأهميته؟ بل، وإذا سلمنا جدلا بأن القانون غير قابل للتطبيق لأسباب تقنية وتجاوزنا مجمل هذه النصوص واعتبرنا أن الإدارة غير مرغمة على إعطاء المعلومات أو حجبها بفعل ذلك وأن لها سلطة استنسابية كاملة في الاستجابة أو عدم الاستجابة لهذه الطلبات، فألا تفرض “الأخلاقيات الإدارية” (التي يذكرها الكتاب في مكان آخر ونعود إليها أدناه) ممارسة سلطتها، على النحو الذي يجعلها منسجمة مع غايات المشرع المعلنة في قانون 2017 والتزامات لبنان الدولية ومصلحة الدولة؟ أم أن كل هذه الاعتبارات القوية والمتينة لا وزن لها بتقدير السيد مكيّة، مقارنة بالحجة غير الصحيحة و”السخيفة” باعترافه بالذات؟

نظام يستمدّ من خلافاته الداخلية حجة لإجهاض وعوده الإصلاحية

الاستنتاج الثاني الذي نستشفّه من الكتاب هو الاتجاه السائد في أروقة الحكم في تفسير أي تقاعس في وضع القوانين أو تنفيذها بالاختلاف الحاصل بين القوى المشاركة في الحكم. والهدف من ذلك ليس فقط رشق المسؤوليات على القوى السياسية الأخرى (وهذا غالبا ما يحصل)، بل – وهذا الأهم – تحويل المسؤولية عن التقاعس من مسؤولية تتحملها الحكومة أو القوى السياسية المشاركة فيها إلى خلل بنيوي مرتبط بجذور النظام السياسي والاجتماعي وتحديدا نظام التوافقية الذي يمنع اتخاذ أي قرار في حال عدم إجماع القوى السياسية عليه. بهذا المعنى، يصبح من الممكن تأبيد العوائق أمام تطبيق هذا القانون أو ذاك، من دون أن يكون بإمكان أحد تحميل أي من القوى السياسية مسؤولية تعطيله.

وهذا ما نستشفه بوضوح من المساحة التي أفردها الكتاب لانتقاد مسودة مشروع المرسوم التطبيقي المقترح من وزارة العدل لتنفيذ قانون حق الوصول للمعلومات، من دون أن يكون لهذا الأمر صلة من قريب أو بعيد بالطلب الذي رفض الكتاب الاستجابة له. وفيما يهدف هذا الأمر في ظاهره إلى رشق مسؤولية التقاعس إلى وزارة العدل أو الفريق السياسي الذي يمثله هذا الوزير، فإن مؤداه عمليا تمكين جميع الفرقاء بالتذرع بالاختلاف حول مضمون مسودة المرسوم للتنصل من المسؤولية السياسية الناجمة عن تأخير إصداره وفي الآن نفسه لتأبيد الحجة الرافضة لتنفيذ القانون إلى حين حلّ هذا الخلاف.

من هذه الزاوية، يصلح الكتاب كمثال على أداء القوى السياسية التي غالبا ما تنجح في تجاوز فشل الإصلاحات من دون كلفة سياسية تذكر.

نظام يمقت الشفافية والمساءلة

أخيرا، على ضوء كل ما تقدم، من البيّن أنّ الكتاب يعكس توجّسا إزاء الشفافية واشتراك الأفراد والمنظمات غير الحكومية في مراقبة أعمال الإدارة وتمسكا بأصول العمل القائمة أصلا على سرية الأعمال الإدارية. ويصبح هذا الأمر أكثر وضوحا عند النظر في المعلومات التي رفض الكتاب تسليمها، وهي عبارة عن قرار مجلس الوزراء المتصل بمعمل دير عمار لتوليد الطاقة الكهربائية والمستندات المرفقة به، وقد سرت حوله الكثير من الشائعات لجهة مدى قانونيته واستفادة مقربين من جهات سياسية عدة منه.

واللافت أن الكتاب خصص الجزء الأخير منه للحديث عن “الأخلاقيات الإدارية” (وهو مفهوم مأخوذ عن العلامة الفرنسي موريس هوريو وقد استخدمه الكتاب في صيغته الفرنسية دلالة على مصدره) ليخلص إلى القول بأنّه يتعين على الإدارة إعطاء معلومات للذين يُثبتون مصلحة مباشرة حصرا مراعاة لحقوقهم، فيما بدا كأنه يعدّ تطفّل من ليس له مصلحة بمثابة عرقلة لأعمال الإدارة، نظرا لما ترتبه عليها من أعباء. وبمعزل عن صحة هذا التفسير (وهو غير صحيح طالما أن الأخلاقيات الإدارية تفرض على الإدارة ممارسة أي سلطة استنسابية على النحو الأكثر انسجاما مع الصالح العام وهو إعمال الشفافية وفق ما تقدّم)، يستعيد الكتاب من هذه الوجهة أحد أبرز توجّهات الإدارة اللبنانية (وأيضا بعض قضاة مجلس شورى الدولة)، وبخاصة في النزاعات المقامة ضدّها، والمتمثّلة في إنكار صفة أي مواطن غير معني مباشرة وبصورة شخصية، بالطعن بقرارات إدارية على خلفية تجاوز حد السلطة. ومن شأن هذا التحديد طبعا أن ينسف حق الوصول إلى المعلومات وأن يؤدي إلى إبقاء عدد كبير من الأعمال الإدارية بمنأى عن أنظار العامة، تماما كما نجحت الإدارة أمام مجلس شورى الدولة بفعل مفهومه الضيق للمصلحة في إبقاء العديد من هذه الأعمال بمنأى عن أي طعن.

وأخطر ما في هذا التراجع والانكفاء، أنه يأتي في وقت يفترض فيه أن تبذل الحكومة جهودا كبيرة لإقناع الجهات المقرضة والمانحة بمصداقيتها في مكافحة الفساد والحدّ منه. من هذه الزاوية، يبدو تزامن هذا الكتاب مع هذه الظروف بمثابة اعتداء جسيم بحق الصالح العام وحظوظ المجتمع اللبناني بتجاوز أزمته.

• لقراءة المقال باللغة الانجليزية اضغطوا على الرابط أدناه:

Lebanese Access to Information Law is for Boasting, Not Transparency

“