صدر عن حكومة تصريف الأعمال ثلاثة مراسيم (رقم 12835 و12836 و12837) بتاريخ 12 كانون الثاني 2024 تقضي بردّ القوانين المتعلقة بتحرير الإيجارات غير السكنية وبتنظيم الموازنة المدرسية وبتعويضات أفراد الهيئة التعليمية في المدارس الخاصة. وقد جاءت هذه المراسيم بعد الجدل الذي أثارته الخطوة المستغربة لرئيس مجلس الوزراء نجيب ميقاتي بالامتناع عن نشر هذه القوانين في الجريدة الرسمية على الرغم من أن مجلس الوزراء قد اتخذ قرارا بإصدارها كونه الجهة التي تتولى صلاحيات رئيس الجمهورية بالوكالة.

لكن التمعّن في تلك المراسيم يظهر وجود إشكاليات دستورية جديدة لا بدّ طرحها، لا سيما وأنه يتم التداول أنّ الجهات المتضرّرة من مراسيم الردّ تفكّر في الطعن بها أمام مجلس شورى الدولة.

عيوب شكلية في المراسيم

تمنح المادة 57 من الدستور رئيس الجمهورية صلاحية رد القوانين خلال مهلة الإصدار إلى مجلس النواب للتداول بها مجددا، وهي صلاحية تقليدية نجدها في غالبية الدول التي تتبع النظام البرلماني. وقد انتقلت تلك الصلاحية عملا بالمادة 62 من الدستور إلى مجلس الوزراء في ظل الشغور الرئاسي الذي يحق له ممارستها خلافا لما يدعيه البعض بأن تلك الصلاحية هي “لصيقة” برئيس الجمهورية ولا يجوز بالتالي لمجلس الوزراء رد القوانين، علما، وعلى سبيل الاستطراد، أن مفهوم “الصلاحيات اللصيقة” هو اختراع دستوري لا وجود له في لبنان عمليا ولن نتوسع في بحثه كونه يخرج عن موضوع البحث.

الملاحظة الأولى التي تفرض نفسها تتعلق بغياب موافقة مجلس الوزراء الصريحة على مراسيم الإعادة. فعلى الرغم من أن مجلس الوزراء اجتمع في 12 من الشهر الجاري للتباحث في ردّ تلك القوانين لكن بناءات المراسيم لا تشير إلى حصولها على موافقة مجلس الوزراء كما بات يحصل اليوم عادة إذ أصبحت جميع المراسيم التي تصدر عند خلو سدة الرئاسة تشير دائما إلى حصولها على موافقة مجلس الوزراء.

وتكتفي المراسيم الثلاثة بالإشارة فقط أنها صدرت “بعد إطلاع مجلس الوزراء في جلسته المنعقدة بتاريخ 12/1/2024”. ولا شك أن هذه الصيغة تجد مصدرها في النصّ الجديد للمادة 57 من الدستور عندما تم تعديلها سنة 1990 إذ باتت تشترط على رئيس الجمهورية قبل ردّه للقوانين على إطلاع مجلس الوزراء. وبالفعل كانت كل مراسيم الرد التي يصدرها رئيس الجمهورية تشير في بناءاتها إلى إطلاع مجلس الوزراء. والظاهر أن الأمانة العامة لمجلس الوزراء التي تولّت إعداد تلك المراسيم وقعت في التباس كونها وجدت نفسها أمام حالة غير مسبوقة إذ إن مجلس الوزراء يقوم لأول مرة بتاريخ لبنان بردّ قوانين إلى مجلس النواب ما جعلها تكتفي باعتماد الصيغة المعتادة لمراسيم الردّ التي تشير إلى إطلاع مجلس الوزراء، وهو الموقف السليم دستوريا عند وجود رئيس الجمهورية.

لكن الوضع الراهن شديد الاختلاف: ففي حال وضعنا جانبا التناقض في صدور مرسوم عن مجلس الوزراء يحتوي على إشارة أنه أُطلع عليه أيضا، ما يعني أنه أطلع نفسه بأمر يعرفه مسبقا، وهي مفارقة تشي بوجود تناقض منطقي، لا بد من التأكيد أن مراسيم رد القوانين اليوم باتت تحتاج إلى حصولها على موافقة مجلس الوزراء الصريحة وأن تتضمن تلك المراسيم إشارة واضحة إلى وجود تلك الموافقة وتاريخها. فالاكتفاء بإطلاع مجلس الوزراء أمر مفهوم عند وجود رئيس للجمهورية، لكن في حال غياب هذا الأخير لا بد من صدور قرار عن مجلس الوزراء بردّ القوانين كونه الوسيلة الدستورية الوحيدة التي يعبّر فيها هذا الأخير عن إرادته بوصفه السلطة التي تتولى صلاحيات رئيس الجمهورية بالوكالة. إذ أنّ غياب تلك الموافقة يعني أن المراسيم قد تكون مشوبة بعيب دستوري وصادرة عن سلطة غير مختصة.

ملاحظة إضافية تندرج في السياق نفسه. تحمل مراسيم رد القوانين عادة عندما يصدرها رئيس الجمهورية إضافة إلى توقيع هذا الأخير توقيعين لرئيس مجلس الوزراء عملا بالفقرة الخامسة من المادة 64 من الدستور التي تنص على أن هذا الأخير يوقع “مراسيم إصدار القوانين وطلب إعادة النظر فيها”^[1]. فتوقيع رئيس الحكومة الأول يتم بوصفه الجهة التي توقع دائما على كل مقررات رئيس الجمهورية. أما توقيعه الثاني فهو يتم بوصفه الجهة المختصة التي توقع مرسوم الرد. ومع انتقال صلاحيات رئيس الجمهورية إلى مجلس الوزراء اعتمدت الحكومة ممارسة دستورية جديدة في لبنان قوامها إضافة توقيع جديد لرئيس الحكومة بوصفه ممثلا لمجلس الوزراء ما يشرح لماذا تحمل المراسيم أحيانا ثلاثة تواقيع لرئيس الحكومة الأول بوصفه الجهة التي توقع جميع المراسيم والثاني بوصفه الوزير المختص والثالث بوصفه ممثلا عن مجلس الوزراء، علما أنه في حال لم يكن رئيس الحكومة الجهة المختصة باتت المراسيم تحمل توقيعه مرتين: الأولى كالجهة التي توقع على جميع المراسيم والثانية كالممثل عن موافقة مجلس الوزراء. وهذا ما حدث مثلا مع إصدار قانون تعديل أحكام الشراء العام بتاريخ 19 نيسان 2023 والذي حمل ثلاثة تواقيع لرئيس الحكومة.

لكن الملاحظ أن مراسيم الردّ الحالية تحمل فقط توقيع رئيس مجلس الوزراء مرتين كما كان يحدث عند وجود رئيس الجمهورية ويغيب التوقيع الثالث الذي يعبر عن موافقة مجلس الوزراء ما يشي بأن موافقة مجلس الوزراء لم تحصل وهو الذي يفاقم الشبهة بخصوص دستورية هذه المراسيم.

الطعن بمراسيم الردّ   

إن الطعن بمراسيم ردّ القوانين أمام القضاء الإداري غير جائز إذ ذهب مجلس شورى الدولة في كل من فرنسا ولبنان على إخراجها من نطاق صلاحياته كونها تدخل ضمن فئة الأعمال الحكومية التي لا تعتبر أعمالا إدارية محضة وتتعلق بسياسة الدولة العليا: “وبما أنه استقر العلم والاجتهاد – لا سيما اجتهاد هذا المجلس – على إخراج بعض من الأعمال الصادرة عن السلطة التنفيذية من دائرة الرقابة القضائية وهي المعروفة باسم “الأعمال الحكومية”، وبما أن الأعمال الصادرة عن رئيس الجمهورية أو رئيس مجلس الوزراء أو الوزراء في علاقاتهم المتبادلة بعضهم مع بعض، أم في علاقاتهم مع مجلس النواب غير داخلة في اختصاص القضاء الإداري لأنها من عداد الأعمال الحكومية” (مجلس شورى الدولة، قرار رقم 74 تاريخ 16/11/1995). وقد كرّر مجلس شورى الدولة هذا الموقف أكثر من مرّة معتبرا أنّ الأعمال الحكومية “هي الأعمال التي تتناول علاقة السلطة التنفيذية بالسلطة التشريعية أو علاقة أعضاء السلطة التنفيذية في ما بينهم أو علاقات الدولة مع الدول الأخرى أو مع أشخاص القانون الدولي العام الآخرين” (قرار رقم 290 تاريخ 12/2/1998).

ويدخل في عداد الأعمال الحكوميّة المختصّة بعلاقة السلطتين التنفيذية والتشريعية مرسوم دعوة مجلس النواب إلى عقد استثنائي أو تأجيل انعقاده أو حلّه، كذلك مراسيم إحالة مشاريع القوانين إلى البرلمان وسحبها ومراسيم إصدار القوانين، كما يدخل ضمن الأعمال الحكومية عملا بالمنطق ذاته مرسوم ردّ القوانين إلى مجلس النواب^[2].

لكن مجلس شورى الدولة اللبناني في اجتهاد خاص به حدّ ولو بمقدار بسيط من الحصانة المطلقة للأعمال الحكومية إذ اعتبر التالي: “وبما أن العمل الحكومي محرر بطبيعته من احترام الشرعية: فلا صلاحية لمجلس شورى الدولة من مراقبة مشروعية القرار من ناحية المشروعية الداخلية والمشروعية الخارجية (légalité interne et légalité externe)، وبما انه فيما يتعلق بالمشروعية الخارجية فإنه يقتضي الإشارة إلى أن مراقبة مجلس شورى الدولة تتعلق في الأكثر بالتحقق من وجود العمل المطعون فيه إذ يجب تطبيق العمل الحكومي برمّته والامتناع عن مراقبة دستورية التّدبير المشكو منه إلا في حال فرضية واحدة: أن يكون التدبير المشكو منه صادرا عن سلطة غير صالحة (autorité manifestement incompétente) وأن ما عدا هذه الفرضية فإن تلك الأعمال تندرج في نظام حصانة المقاضاة”(قرار رقم 189 تاريخ 3/1/1995).

وهكذا يتبين أن الرقابة لا تتعلق فقط بالمشروعية الخارجية بل تنحصر بالمعنى الضيق جدا لهذه المشروعية إذ يقتصر دور القضاء الإداري بالتثبت من وجود المرسوم وعدم صدوره بجلاء عن سلطة غير مختصّة. فالطعن بمراسيم الردّ يصبح جائزا إذا تبين أنها لم تحصل على موافقة مجلس الوزراء على الرغم من أن احتمال إبطال القضاء الإداري لها دونه محاذير كبيرة إذ في حال وافق مجلس النواب على مناقشة القوانين المعادة وأقرها مجددا فهذا يعني أنها ستصبح نافذة بغض النظر عن موقف القضاء الذي سيجد نفسه في حالة صدام مع السلطة التشريعية وهو الأمر الذي تحاول نظرية الأعمال الحكومية تفاديه. وبالفعل وافقت الأمانة العامة لمجلس النواب على استلام تلك المراسيم ما يعني أن مهلة إصدار القوانين ونشرها لم تعد قائمة.

والباب الأخير الذي يمكن عبره الطعن بمراسيم الرد هو تراجع مجلس الوزراء عن قراره الصريح بإصدارها بطلب من رئيس الحكومة، وهو الأمر الذي ناقشناه في مقال سابق. فعلى الرغم من أن القرارات الإدارية الفردية المكسبة للحقوق لا يجوز سحبها إلا خلال مهلة الطعن وفقط في حال كانت مخالفة للقانون، لكن مراسيم إصدار القوانين لا تعتبر أعمالا فردية وهي أقرب إلى الأعمال التنظيمية التي استقر الاجتهاد على اعتبارها غير مكسبة للحقوق لأن الأفراد لا يحقّ لهم المطالبة بالإبقاء على نظام ما، ويجوز سحبها بعد انصرام مهلة الطعن حتى لو كانت قانونية في حال لم تعرف بداية تنفيذ وفقا لاجتهاد مجلس شورى الدولة الفرنسي^[3] بينما سحب النظام الذي جرى تطبيقه لا يجوز إلا خلال مهلة الطعن وفي حال كان مشوبا بعيب قانوني^[4]. لكن القوانين الثلاثة لم تعرف بداية تنفيذ كون رئيس الحكومة لم يوقع مراسيم إصدارها وفقا للبيان الصادر عن رئاسة الحكومة ولم يتم لذلك نشرها في الجريدة الرسمية مع الإشارة إلى تناقض مضمر في هذا البيان الذي يقول صراحة أن رئيس الحكومة لم يوقّع تلك القوانين لكنه “أعطى توجيهاته إلى الجهات المختصة في رئاسة مجلس الوزراء بعدم نشر ثلاثة قوانين”، فلماذا يطلب رئيس الحكومة عدم نشر قوانين لم يوقّع عليها أصلا إذ يستحيل على الجريدة الرسمية أن تستلم قوانين للنشر في حال لم تكن موقعة، ما يشي بأن الجريدة الرسمية استلمت هذه القوانين بعد توقيعها ومن ثم طلب رئيس الحكومة سحبها من الجريدة الرسمية. وفي حال صحّت هذه الفرضية، فإن هذا يعني وجود مخالفة غير مسبوقة للدستور كون القوانين تكون قد صدرت فعليا وجرى إخفاء هذه الحقيقة عن الرأي العام.

وعلى الرغم من عدم تنفيذ هذه القوانين لكن قواعد سحب الأعمال التنظيمية لا تنطبق عليها كون مرسوم الإصدار هو عمل خاص جدا يستحيل فصله عن القانون الذي يتم إصداره^[5]، إذ اعتبر الفقه^[6] أن سحب مرسوم الإصدار الذي تمّ بشكل دستوري هو مستحيل كون ذلك يؤدّي إلى منح السلطة التنفيذية القدرة على نقض القوانين أو تعليق العمل بها. لكن المعضلة تكمن في معرفة ما إذا كان رئيس الحكومة وقع فعليا مراسيم إصدار كما نستشف من كتابه للجريدة الرسمية أم لم يفعل خلافا لواجبه الدستوري. ففقط في الحالة الثانية، تكون عملية الإصدار لم تكتمل كون قرار مجلس الوزراء لوحده لا يكفي بل يجب أن يقترن بمرسوم الإصدار وهي الإشكالية ذاتها التي تتكرر دائما في القانونين الدستوري والإداري اللبناني حول طبيعة قرارات مجلس الوزراء (هل هي تحضيرية أو نهائية) عندما ينص القانون على وجوب صدورها بمراسيم. وهذه إشكالية على مجلس شورى الدولة حسمها في حال تم الطعن بمراسيم الرد ووافق على اعتبار أن رجوع مجلس الوزراء عن قراره بإصدار القانون هو غير دستوري.

خلاصة القول، أن موقف رئيس الحكومة بعدم توقيع مراسيم الإصدار ومن ثم ردّ تلك القوانين بمراسيم لا تشير إلى موافقة مجلس الوزراء الصريحة تضع القانون الدستوري في لبنان أمام معضلات لا مثيل لها وسوابق خطيرة تعيد التأكيد مجددا على تفلّت السلطة السياسية من كل الضوابط، وعلى إقدامها على تصرّفات ما كانت لتحدث في ظلّ دولة تعمل بانتظام وفقا للمنطق الدستوري السليم.      

للاطلاع على مرسوم إعادة القانون المتعلق بالايجارات للأماكن غير السكنية
للاطلاع على مرسوم إعادة القانون المتعلق بتنظيم الموازنة المدرسية
للاطلاع على مرسوم اعادة القانون المتعلق بتعويضات أفراد الهيئة التعليمية في المدارس الخاصة

[1] لا بد من الإشارة أن مراسيم رد القوانين كانت قبل 1990 تحمل توقيع الوزراء المختصين أيضا، واستمر هذا الواقع حتى بعد 1990 كالمرسوم رقم 2585 تاريخ 14 اب 1992 الذي حمل إلى جانب توقيع رئيس الحكومة رشيد الصلح توقيع وزير المالية أسعد دياب. لكن اعتبارا من العام 2000 ولسبب ما باتت مراسيم رد القوانين تحمل فقط توقيع رئيس مجلس الوزراء. فإذا كان توقيع الوزير المختص لا يزال ضروريا فهذا يعني أن مراسيم الرد هذه التي تحمل فقط توقيع الرئيس نجيب ميقاتي مستوجبة الابطال في حال تم الطعن بها.

[2] « Au vu des solutions expressément consacrées par la jurisprudence, il n’est pas douteux que sont également constitutives d’actes d gouvernement : les décisions du président de la République de demander (ou de ne pas demander) une nouvelle délibération de la loi » (René Chapus, Droit administratif général, Tome 1, Montchrestien, 2001, p. 951).

[3] CE Ass., 21 octobre 1966, Société Graciet et compagnie, n°s 61851 et 61955

[4] CE, 15 avril 1988, Société civile Le Tahiti

[5]  يعتبر الفقيه “غاستون جاز” أن الإصدار يدخل ضمن فئة العمليات المركبة كونه يتعلق بالمسار التشريعي الذي ينطلق في البرلمان ويختتم بعملية الإصدار ما يعني أن السلطة التشريعية لا يحق لها التراجع عن تصويتها في حال أصدر رئيس الجمهورية القانون، فإذا كان البرلمان نفسه لا يحق له سحب القانون الذي صوت عليه فمن الأولى أيضا أن السلطة التنفيذية لا يحق له سحب مرسوم الإصدار الذي يختم العملية التشريعية.:

“Si l’acte juridique fait partie d’une opération complexe, l’auteur de cet acte ne peut plus retirer son acte, à partir du moment où l’opération juridique s’est continuée par l’accomplissement d’un autre acte juridique. Tel est juste le cas de la promulgation” (Gaston Jèze, la promulgation des lois, Revue de droit public et de science politique en France et à l’étranger, Tome XXXV, Janvier-Février-Mars 1918, Paris, p. 393).

[6] Léon Duguit, Traité de droit constitutionnel, Tome 4, Paris, 1924, p. 637