أرسى دستور 27 جانفي 2014 دعائم القطع مع ما كان سائداً من تنظيم إداري مركزي فرضته دولة الاستقلال وتحدّيات بناء الدولة الحديثة. فأسّس لنظام لامركزي يتجسّد في جماعات محلّية تتكوّن من بلديّات وجهات وأقاليم، ويقوم على وجود مصالح محلّية مختلفة عن مصالح السلطة المركزية، يُعهَد شأن إدارتها إلى مجالس منتخَبة تتمتّع بالاستقلاليّة الإدارية والمالية، وهو ما يفترض توفّرَها على موارد متنوّعة وكافية تسمح لها بتلبية حاجيّات المتساكنين وتحسين جودة الحياة داخل المجال المحلّي بما يساهم في تفعيل اللامركزيّة وتقليص الفوارق بين الجهات.
وعادة ما تقوم الاستقلاليّة المالية على ثلاثة عناصر أساسية ومتلازمة، أوّلها توفير موارد ذاتية كافية للجماعات المحلّية تمكّنها من ممارسة اختصاصاتها، ثانيها تمكين الجماعات المحلّية من تحديد مواردها ونفقاتها عند المصادقة على ميزانيّاتها، وثالثها خضوع أعمال الجماعات ذات الطابع المالي إلى رقابة لاحقة. تُعتبر هذه العناصر متلازمة ولا يصحّ الحديث عن استقلاليّة مالية للجماعة المحلّية المعنيّة في غياب أحدها[1]. فلا معنى لتوفُّر الموارد الذاتية الكافية إذا لم تكن للجماعات المحلّية حرّيّة تقرير مجالات وأولويّات صرفها في غياب كلّ شكل من أشكال الرقابة السابقة على أعمالها.
مثّل احتكار الدولة لآليّات تمويل الجماعات المحلّية وطرق التصرّف في مواردها ونفقاتها أحد أهمّ أسباب عجزها عن الاضطلاع بصلاحيّاتها على الوجه الأكمل والاستجابة لحاجة متساكنيها. وقد نصّ دستور 27 جانفي 2014 صراحة في الفصل 132 منه على الاستقلاليّة المالية للجماعات المحلّية وبوَّأها مكانة مميّزة، وكذلك فعلت مجلّة الجماعات المحلّية، بخاصّة في فصلها الثاني بوصف الاستقلاليّة المالية أهمّ دعائم النظام اللامركزي وفي غيابها لا يستقيم الحديث لا عن لامركزيّة ولا عن جماعة محلّية.
وإيماناً بأهمّيّة الاستقلاليّة المالية في إرساء اللامركزيّة، حرصت المجلّة على تنويع موارد الجماعات المحلّية قصد تمكينها من ممارسة اختصاصاتها وضمان استقرار نسبي في موارد الجماعة المحلّية وأدرجت جملة من الأحكام قصد ضمان استخلاصها. ولئن تنقسم الموارد المحلّية إلى موارد جبائية وموارد متأتّية من المعاليم والحقوق والرسوم ومداخيل الأملاك والاعتمادات المُحالة من صندوق دعم اللامركزيّة وموارد الاقتراض، فإنّ الصنفين الأوّل والثاني من الموارد، بخاصّة مقارنةً بالصنفين الرابع والخامس، يُعدّان المؤشّر المحدّد للاستقلاليّة المالية للجماعات المحلّية وإصلاحها وإدراج آليّات استخلاصها، والشرط الرئيسي لتفعيل اللامركزيّة وتقليص الفوارق بين الجهات.
إصلاح الأداءات المحلّية رهن إرادة المشرّع
تنقسم الموارد الجبائية حسب الفصل 155 من مجلّة الجماعات المحلّية إلى صنفين. حيث يضمّ الأوّل المداخيل الجبائية بعنوان الأداءات على العقارات والأنشطة، والصنف الثاني المداخيل الجبائية الأخرى وهو ما يمثّل تدعيماً مهمّاً للموارد الجبائية للجماعات المحلّية. إذ أسّست المجلّة صراحة لإمكانيّة إنشاء موارد جبائية محلّية أخرى في المستقبل تُضاف إلى المداخيل الجبائية “التقليدية” المنظَّمة في مجلّة الجباية المحلّية بعنوان الأداءات على العقارات والأنشطة. ولا بدّ من الإشارة إلى أنّ دستور 2014 لم يمنح الجماعات المحلّية سلطة ضريبية[2] بما أنّ سلطة إنشاء الأداءات وتحديد قاعدتها ونسبها وطرق استخلاصها تبقى من الاختصاصات المُفرَدة للبرلمان كما تقتضيه المنظومة الديمقراطية وفقاً للفصل 65 من الدستور[3].
ولكنّ عدم تمتّع الجماعات المحلّية بسلطة ضريبية لا يعني عدم وجود ضرائب محلّية، فهي تكتسب صفتها بوصفها مُخصَّصة لتمويل ميزانية جماعة محلّية معيَّنة وليس باعتبار الطبيعة المحلّية للسلطة التي أنشأتها.
وتنقسم الضرائب المحلّية الأربع المفروضة حالياً والمنصوص عليها في مجلّة الجباية المحلّية إلى أداءات عقارية محلّية، وهي أداءات مُستوجَبة عند امتلاك عقار مبنيّ أو أرض غير مبنيّة داخل التراب البلدي، وأداءات محلّية على الأنشطة الاقتصادية مُستوجَبة على رقم المعاملات من قِبل مؤسّسة منتصِبة على التراب البلدي. وتتميّز عائدات الضرائب المحلّية في تونس بالتفاوت الكبير بين البلديّات نتيجة التفاوت الجغرافي في توزيع قاعدة الضرائب المحلّية. فتمركُز المؤسّسات الصناعية والبناءات المخصَّصة للسكن في المدن الكبرى وعلى الشريط الساحلي يرفع من محصول الأداءات على الأنشطة ومن محصول الأداءات على العقارات المبنيّة للبلديات الساحلية، في حين تشكو عادةً البلديّات الداخلية من ضعف في مردود هذه الأداءات. لذلك، نرى أنّ تحسين جودة العيش داخلها كتهيئة الطرقات وإرساء شبكات الاتّصال مثلاً من شأنه أن يشكّل عوامل تُحسّن جاذبيّتها وتوسّع قاعدة الأداء داخلها وبذلك تحدّ التفاوت الكبير بين البلديّات.
كما تُمثّل قواعد احتساب الأداءات المحلّية سبباً في ضعف مردودها. إذ يوظّف المعلوم على العقارات المبنيّة، كما نصّ عليه الفصل 4 من مجلّة الجباية المحلّية، على أساس 2% من الثمن المرجعي للمتر المربّع تُضرَب في المساحة المغطّاة. وتُحدَّد نسبة المعلوم على العقارات المبنيّة على أساس مستوى الخدمات المقدَّمة إلى المُطالَب بالضريبة. ولو يقع التوجّه نحو توظيف هذا الأداء على أساس القيمة الحقيقية للعقار بدون اعتبار المساحة المُغطّاة فمن شأن ذلك رفع مردوديّته وضمان عدالة جبائية أكبر.
أمّا المعلوم على الأراضي غير المبنيّة فيُوظّف بنسبة 0.3% على القيمة التجارية الحقيقية للأراضي حسب ما تنصّ عليه أحكام الفصل 33 من مجلّة الجباية المحلّية. وقد خوّل المشرّعُ الجماعاتِ المحلّيةَ اعتماد طريقة احتياطية لاحتساب هذا المعلوم في حالة غياب القيمة التجارية وفوّض إلى السلطة الترتيبية العامّة تحديد معاليم تصاعدية حسب الكثافة السكّانية يقع تطبيقها مباشَرة دون الاستناد إلى قاعدة المعلوم. إلّا أنّ توظيف الأداء على الأراضي غير المبنيّة على أساس الطريقة الاحتياطية وعدم اعتماد التوظيف على أساس القيمة التجارية يُسبِّب خسائر ضخمة من الموارد الجبائية للجماعات المحلّية ما كانت لتتكبّدها لو اعتمدت على التوظيف على أساس القيمة الحقيقية.
وقد حرصت مجلّة الجماعات المحلّية على التعزيز المبدئي للموارد الجبائية وذلك من خلال وضع آليّات لتعبئة الموارد الضريبية المحلّية التقليدية من جهة وإقرارها في الفصول 132 و155، بخاصّة على إمكانيّة اقتسام أو تحويل محصول أداءات أو مساهمات وطنية من جهة أخرى. ويكون الاقتسام في ما يتعلّق مثلاً بأحقّيّة الجماعة المحلّية التي يقع في دائرتها العقار لمعاليم التسجيل أو الأداء على القيمة الزائدة العقارية الموظَّفة على ذلك العقار. أمّا التحويل فقد يأخذ شكل تخصيص تشريعي لنسبة معيَّنة من مردود الأداء على القيمة المضافة مثلاً[4] أو تخصيص نسبة من المعلوم على الجولان للجماعات المحلّية.
ولكنّ هذا الحرص التشريعي المبدئي والجليّ من القانون الأساسي لمجلّة الجماعات المحلّية لدعم الموارد الضريبية وتنويعها لم يلقَ إلى حدّ اليوم صداه في القوانين العادية، وظلّت العقليّة السائدة تدعم الأحقّيّة المزعومة للدولة بالموارد الضريبية في حين أنّ إسناد الضريبة التقديرية على الدخل[5] للجماعات المحلّية مثلا تُمكِّن من تدعيم مواردها بخاصّة أنّها الأَوْلى جغرافياً بما أنّها الحاضنة للنشاط الاقتصادي والمتحمِّلة لتبعاته السلبية والأقدر تقنياً بوصفها الأقرب قصد تتبّع هذه الفئة من المؤسّسات ومقاومة التهرّب الضريبي[6].
إصلاحات رهن إرادة المجالس المحلّية
أَولَتْ مجلّة الجماعات المحلّية المجالس المحلّية اختصاص إنشاء وتحديد مجال انطباق وضبط قاعدة وتعريفة وحالات الإعفاء أو التخفيض في “مختلف المعاليم والرسوم والمشاركة في تحمّل نفقات أشغال مهما كانت تسميتها”. وهو اختصاص مُستحدَث مُسنَد إلى المجالس المُنتخَبة في حين أنّ هذه المعاليم والرسوم منظَّمة حسب الفصل 46 وما يليه من مجلّة الجباية المحلّية. كما يحيل الفصل 92 من المجلّة ذاتها ضبطَ تعريفة هذه المعاليم بمقتضى أمر. وقد تتالت الأوامر في هذا المجال وآخرها الأمر عدد 805 لسنة 2016 المتعلّق بضبط تعريفة المعاليم المُرخَّص للجماعات المحلّية استخلاصُها[7]. ويقتصر دور الجماعات المحلّية إمّا على ضبط تعريفة معلوم الإشغال الوقتي للطريق العامّ أو المعلوم العامّ للوقوف في الأسواق اليومية والأسبوعية في إطار حدّ أدنى وأقصى يضبطه الأمر 805، وإمّا على مجرّد تطبيق التعريفة المحدَّدة بالأمر المذكور في ما يتعلّق مثلاً بمعاليم الموجبات الإدارية كاستخراج وثائق الحالة المدنية أو معلوم التعريف بالإمضاء.
وبدخول مجلّة الجماعات المحلّية حيّز النفاذ، أصبح ضبط هذه المعاليم والرسوم يتمّ خلال مداولات مجالس الجماعات المنتخَبة. وتُحال هذه المداولات في أجل لا يتجاوز عشرة أيّام إلى كلٍّ من الوالي وأمين المال الجهوي حسب الفصل 143 ثم تُنشر في الجريدة الرسمية للجماعات المحلّية ويقع إعلام المتساكنين بها كما نصّ على ذلك الفصلين 140 و141 من المجلّة. ولا بدّ من التأكيد أنّ إسناد اختصاص إنشاء المعاليم إلى المجالس المنتخَبة من شأنه أن يضفي مشروعيّة مهمّة على مختلف المعاليم والرسوم المزمَع إنشاؤها ومن شأنه أيضاً أن يضمن احترام مبدأ عدم الشطط في تحديد مقدار هذه المعاليم بما أنّ المجالس المنتخَبة ستحاول عند إنشائها معلوماً ما مراعاة نسب مُعتدلة، لرغبتها في الترشّح من جديد لعضويّة المجالس المحلّية ونيل ثقة الناخبين. كما أنّ للمعاليم المحلّية مقابل الخدمات التي يتمتّع بها المتساكن وظيفة أساسية؛ إذ تسمح بتمتين العلاقة بين المُطالَب بالمعلوم الذي شارك عبر آليّات الديمقراطية التشاركية في إنشائها والسلطة المحلّية المنتفعة بالمعلوم، وتساهم في ظهور وعي جبائي محلّي من شأنه دعم الوعي الجبائي الوطني.
كما أولَتْ مجلّة الجماعات المحلّية المجالس المحلّية صلاحيّة إنشاء ما تراه مناسباً من معاليم وأتاوى أخرى غير مذكورة في القائمة وهو ما يكرّس فعلياً التمشّي اللامركزي. إذ لا تقتصر اللامركزيّة على تمتّع كلّ جماعة محلّية بسلطة تقديرية في ضبط تعريفة المعاليم المختلفة مقابل إسداء الخدمات، بل تفترض أيضاً التمتّع بسلطة تقديرية في تقديم خدمات محلّية من عدمه وتقديم خدمات مختلفة عن الخدمات المقدَّمة من جماعات أخرى، وبالتالي الحرّيّة في إنشاء معاليم مقابل هذه الخدمات من عدمه وذلك حسب خصوصيّة كلّ جهة أو إعفاء بعض المؤسّسات من بعض المعاليم مثل الإشغال الوقتي للطريق العامّ قصد ضمان جاذبيّة ترابية أكبر وعلاقة متميّزة مع المُطالَبين بالمعلوم[8].
إذن، تُعتبَر مراجعة الجباية المحلّية شرطاً أساسياً لترسيخ مفهوم العدالة بين المطالَبة بالأداء وتحسين المنافسة بالنسبة إلى المؤسّسات الاقتصادية والسعي إلى تحقيق تهيئة عمرانية متناسقة. ولئن سعى المشرّع صلب مجلّة الجماعات إلى ضمان موارد متعدّدة ودائمة وحاول تعزيز الموارد الجبائية للجماعات المحلّية عبر اقتسام أو تحويل مردود بعض الأداءات الوطنية، كاقتسام معاليم التسجيل أو الأداء على القيمة الزائدة العقارية أو التخلّي لفائدة البلديّات عن الضريبة التقديرية، إلّا أنّ هذه التقنيات لم يقعْ تفعيلها إلى اليوم كما لم يبقَ للمجالس المنتخَبة والإدارة المحلّية إلّا ممارسة اختصاصها المُفرد بإنشاء المعاليم والأتاوى وضبط حالات الإعفاء أو التخفيض حسب ما تقدّره، والحرص على تعبئة مواردها لتحقيق برامجها التنموية المحلّية ولتكون قاطرة للتنمية الشاملة والمستدامة على المستوى الوطني.
نشر هذا المقال في العدد 22 من مجلة المفكرة القانونية، تونس. لقراءة العدد انقروا على الرابط:
الجباية غير العادلة
[1] Nejib BELAID, Autonomie locale et mutations récentes dans les finances municipales, CREA, ENA, Tunis, 1999.
[2] اعتبر بعض الباحثين أنّ عدم الاعتراف للجماعات المحلّية بسلطة جبائية يمكن تبريره بأسباب عديدة، أوّلها التعارض المبدئي بين إسناد الجماعات المحلّية سلطة جبائية أصلية ومبدأ الشرعيّة الجبائية، وثانيها أنّ الإقرار بسلطة جبائية أصلية للجماعات المحلّية قد يمسّ بمبدأ المساواة أمام الأعباء العمومية، وثالثها أنّ إسناد سلطة جبائية أصلية للجماعات المحلّية قد يهدّد وحدة الدولة ووحدة التشريع الضريبي. معتزّ القرقوري وأحمد قيدارة الوجيز في النظام المالي للجماعات المحلّية 2019 ص 53.
[3] Néji BACCOUCHE et Aida KTATA, Décentralisation et pression fiscale sur les entreprises, RTF, 29, 2020, p. 225 et s.
[4] نادى العميد ناجي البكوش المشرف على اللجنة المكلّفة صياغة مجلّة الجماعات المحلّية بتخصيص %1 من مردود الأداء على القيمة المضافة للجماعات المحلّية على غرار ما هو معمول به في المغرب.
[5] لطالما مثّلت الضريبة التقديرية المنصوص عليها في الفصل 44 مكرّر وما يليه من مجلّة الأداء على دخل الأشخاص الطبيعيين والأداء على الشركات الدّاء الأكبر الذي ينخر المنظومة الجبائية التونسية والذي يقوّض كلّ محاولات خلق مناخ استثماري أساسه دفع الضرائب وفق مبدأ الإنصاف كما يؤكّد ذلك الفصل العاشر من الدستور التونسي.
[6] Néji BACCOUCHE et Aida KTATA, Décentralisation et pression fiscale sur les entreprises, communication présentée à la 32ième édition des journées de l’entreprise tenues à Sousse le 8 et 9 décembre 2017 portant sur «L’entreprise et la décentralisation: dynamisme et opportunités», en cours de publication, RTF, 29, 2020.
[7] تتميّز المعاليم المرخّص للجماعات المحلّية استخلاصُها طبق الأمر 805 لسنة 2016 بتعدّدها وضعف مردودها مقارنة بالطاقة الجبائية المتوفّرة. وسنة 2016 بلغ مردودها 176.4 مليون دينار بينما بلغ مردود الضرائب المحلّية لنفس السنة 315 مليون دينار (تقرير صادر عن وزارة الشؤون المحلّية والبيئة).
[8] قام المجلس البلدي لبلديّة الشيحية بإقرار إعفاء بعض المؤسّسات المنتصبة داخل التراب البلدي من معلوم الإشغال الوقتي وفقاً لشروط معيّنة.
