ادارة الشان العام في لبنان – المفهوم المفكّك


2011-11-09    |   

ادارة الشان العام في لبنان – المفهوم المفكّك

بعد نهاية الحرب الاهليّة، كرّست تسعينيّات القرن الماضي لاعادة اعمار وبناء لبنان المفتّت. فاصبح بامكان الدولة اللبنانيّة معاودة العمل على هدفها الرئيسي من ادارة الشؤون المتعلّقة بالمصلحة العامّة، الى رسم السياسات العامّة لملاقات تحديّات ما بعد الحرب في سبيل تحديث الدولة.
بالرغم من الخمسة عشرة عاما المليئة بالصراعات، من الملحوظ ان البيروقراطيّة اللبنانيّة كانت قد تمكّنت من تفادي الانهيار الذي طال المؤسسات السياسيّة اللبنانيّة[1]، ولكن ليس بدون تعرّضها لعواقب مدمّرة، كما عرضه الباحث مارون كسرواني: "على الرغم من الاضرار الكبيرة والندبات الدائمة تمكّنت البيروقراطية من الصمود، كما انها رضخت لمزيد من الفساد الاقتصادي والمحسوبية والتدخل السياسي في مواجهة الضغوط التي تولدها حدّة النزاع"[2].
مع اعادة هيكلة نموذج الدولة اللبنانيّة عقب الحرب الاهليّة التي رسمت، بحسب اتفاق الطائف، نظاما لتقاسم السلطات والتمثيل الطائفي على جميع المستويات السياسيّة والاداريّة، لم تتمكّن "الحضارة العامّة"[3] من التغلّب على عيوبها العديدة. وقد تكرّست هذه الظاهرة مع تزايد التدخّل السياسي وتثبيت المحسوبيّة والوراثة السياسيّة، ما عرقل عملية اعادة انسجام الادارة العامة مع مهامها الاساسية، اي تلبية الاحتياجات التكنوقراطيّة لدى الطبقة السياسيّة التي كانت مسؤولة في ذلك الوقت عن اعادة الاعمار. كما شرح (تيرري بفيستر) فان "القطاع العام هو المنظّم الشرعي لسير حياة الامة وذلك بفضل ذاكرتها المتراكمة ومنظورها على المدى الطويل والكفاءة في اعداد وتنفيذ القرارات"[4]. بسبب الحرب تقلّصت موارد وقدرات البيروقراطيّة اللبنانيّة، فبيّن مارون كسرواني بحسب مسح اجراه خلال الحرب الاهليّة كيف انّ الصراع القائم حينذاك خفّض الخدمة المدنيّة المهنيّة وابقى الموظفين المدنيّين دون اشراف، ما ادّى بدوره الى انخفاض نسبة التنسيق بين الوحدات الاداريّة وتشريد المكاتب والقوّة العاملة فيها.[5]
فهمت السلطات فقط في مرحلة متأخرة اهميّة البيروقراطيّة القادرة على القيام بالاصلاحات اللازمة بكفاءة عالية كي تمكنها من تنفيذ السياسات العامّة على الصعيد الوطني. فانشأت مكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الاداريّة (OMSAR) في العام 1996، الا انّ هذا الاجراء جاء كرد بيروقراطي (انشاء ادارة عامّة جديدة) بدلا من اعتماد هذا النهج في قلب كل واحدة من المؤسسات السياسيّة التي من شأنها ان تكون رمزا لقوّة الارادة السياسيّة لرفع مستوى الادارة العامّة حتى الوصول الى المستوى المطلوب لكفاءة عمل عالية.

تهميش الادارة العامة اللبنانية في عملية اعادة الاعمار
نتيجةً لتاثير المفاهيم المروجة من قبل البنك الدولي وصندوق النقد الدولي وبرنامج الامم المتحدة للتنمية الّتي ابرمت نماذج اقتصادية مبنية على تقليص حجم وكلفة الادارة العامة في لبنان[6]، اتُّخذ قرارا سياسيا بتجاوز الادارة العامّة، فتمّ الاستعانة بثلاث ادوات من اجل تحقيق ذلك:
اوّلا، لقد تم اختيار بيروقراطيّات موجودة بالاصل لتطويرها من خلال تعظيم حجمها ودورها كما حصل، على سبيل المثال، مع مجلس الانماء والاعمار الذي انشا سنة 1977 للعمل على ازالة الدمار الناجم عن العامين الاوّلين من الصراع الداخلي[7]، وبالتالي تعدّلت اهدافه لجعله المؤسسة الرائدة في مجال التخطيط العام لعمليّة اعادة الاعمار.
وتم تنفيذ تدبيرا ثانيا لتجنب ما كان يُعتبر ادارة عامة غير فعّالة لا يمكن الاعتماد عليها، وهو انشاء ادارةداخل الادارة مع تكريس فئات جديدة من الخبراء المتعاقدين والاستشاريّين ذات الرواتب العالية (لبنانيّين واجانب) الذين ادمجوا في الجداول الادارية للمؤسسات العامة الى جانب الموظفين الاساسيين. فساعدت هذه الخظوة على الهروب من الاطر القانونيّة البالية التي تحكم عمليّات التعيين[8]وجداول الاجور المنخفضة في القطاع العام[9]، بالاضافة الى تجنيد ضبّاط وخبراء من خارج الملاك تاركةً عمليّة الاختيار للجهة المانحة (برنامج الامم المتحدة للتنمية او مؤسسة "وستمنستر" لدى البرلمان).
واعتمد المسارالثالث في عملية التخلص التدريجي من الادارة العامة في جهود اعادة الاعمار في مرحلة ما بعد الحرب عبر تفويض جهات خارج الادارة العامّة ولاسيما القطاع الخاص، الامر الذي مهّد الطريق نحو خصخصة مفهوم الساحة العامة. وابرز المشاريع التي ولدت من هذا المنحى هو مشروع "سوليدير"، وهي شركة خاصّة (المؤسسة اللبنانيّة لتنمية واعادة اعمار وسط بيروت) التي تمّ انشاؤها لاعادة تاهيل النسيج العمراني لمدينة بيروت المشتّت. وفي هذا السياق يوضح الباحث نبيل بيهم ان هذه الشركة "اخذت على عاتقها وبكل بساطة اكثر من130  هكتارفي وسط المدينة، فاسست بذلك اكبر اداة للادارة العمرانيّة في لبنان وربما في الشرق الاوسط"[10]. وبهذااخذت على نفسها اعادة بناء وتاهيل الوسط التجاري لمدينة بيروت.اما الشركة فتم تكريس دورها كوكيل لاعادة الاعمار بعد الحرب الاهليّة في القانون عن طريق نفس النص الذي اعطى مجلس الانماء والاعمار صلاحيّات اضافية في هذا المجال (قانون رقم 1273 في 7 كانون الاوّل 1991).[11]
حققت اعادة اعمار وسط بيروت نجاحا كونه مشروع مبتكر وفعّال الا انه دمّر مفهوم الاماكن العامة عبر تفويض القطاع الخاص بادارة جوانبه الاساسيّة. فمنذ بدء عمليّة اعادة الاعمار اكّد العمل السياسي على نهج اهمل فكرة الخدمة العامّة والقطاع العام ما ادى الى تقلّص مفهوم المصلحة العامّة الى مستوى لا يمكن تصوّره.
يقوم هذا النموذج في خصخصة الاماكن العامة على فلسفة حكم تؤمن باقامة بؤر مغلقة لفئات قليلة، ما انشا في العقدين الاخيرين بنية تحتيّة كرّست مفهوم الفصل بين الاثرياء وباقي السكّان دون تصميم او ادخال اليات متطوّرة لتامين شكل من اشكال التضامن الاجتماعي. يشكّل القطاع العام هذه "الفكرة المثاليّة القائمة على عنصر مشترك، فهذا العنصر يتشارك فيه جميع المواطنين تحت سقف القانون"[12]، الامر الذي ينطوي على تنازلات ضروريّة من الفئات الخاصة في المجتمع من اجل ضمان تعايش متناغم داخل المجموعة وتحت حماية المؤسسات السياسية. ولكن تجاهلت الطبقة السياسية اللبنانية هذه النتائج والعوارض التي ادت الى تجزئة المساحات[13] في السنوات الــ 20 الماضية، ما شلّ جميع الاجراءات العامة في مسار اعادة تاهيل القطاع العام. وبالتالي تعوّد معظم اللبنانيين على غياب الاماكن العامة وتقبّل القيود المتزايدة التي تمنعهم من الدخول اليها، فحرش بيروت وهو اكبر منطقة خضراء في بيروت مغلق للعموم، بالاضافة الى نادي الغولف في الاوزاعي (جنوب بيروت) فهو مبني على ممتلكات عامّة مؤجّرة بعقد خاص مقابل 1100 ليرة لبنانيّة في السنة[14]، كما حال الموانئ البحرية والشواطئ التي اصبحت خاصّة ومغلقة على عامة الشعب وتتطلّب عضويّة او رسوم دخول مرتفعة. بالاضافة الى ذلك فقد اختفت المقاهي التقليديّة التي كانت تمثّل القلب النابض للمشهد الفكري اللبناني (مقهى مودكا[15]او "كافيه دو باري")[16].
والاهم من ذلك، فقد دفعت اسعار العقارات المتصاعدة (والعديد منها ملك كبار اصحاب العقارات ورجال اعمال في السلطة فمن الطبيعي غياب اي مبادرة من قبل الدولة)، عددا متكاثرا من اللبنانيين الى العيش خارج العاصمة بيروت حيث اسعار الايجار والشراء وصلت الى ذروة غير مسبوقة في العقد المنصرم. وليس هناك حتّى الان اي رؤية شاملة لدى صانعي القرار لايجاد وسائل نقل جديدة للاسر المقيمة في ضواحي بيروت القريبة او البعيدة من اجل تسهيل وصولهم الى عملهم في العاصمة[17]التي باتت المركز الاقتصادي الرئيسي في البلد.
 
دراسة حالة: عملية التخلص من وسائل النقل العام
منذ تفكيك نظام الترامواي في بيروت في الستينات، بالاضافة الى تدمير البنية الاساسيّة للسكك الحديديّة وتوقف العمل بنظام النقل العام بالباصات نتيجة للحرب الاهليّة، اعطت السياسات الرسميّة الافضليّة لاستعمال السيّارات الفردية.وبعد عشرين عاما، لا وجود للحافلات العامة المنظمة والعبّارات البحرية والترامواي او اي نوع من انظمة النقل العام في لبنان، باستثناء سيارات الاجرة المملوكة من القطاع الخاص (الـ"سرفيس")، والــ"ميني فان". باختصار لا يوجد حتى الان رؤية واضحة لتكريس مفهوم النقل العام في البلاد. في حين ان المدن الحديثة كاسطنبول والرباط وبكين اعطت حياة جديدة لاستخدام الترامواي داخل المناطق المكتظّة، يبقى نظام النقل متخلّفا في بيروت (ما يؤثر سلبا على التنمية الاقتصاديّة) بسبب عدم وجود رؤية لصانعي القرار بشأن هذه المسألة. فلا مشاريع ومبادرات للنقل العام في جعبة المسؤولين، بل خطة لا غير لمجلس الانماء والاعمار في عام 1995 التي تصورت نظام مترو (مكلفة وغير متماسكة) في بيروت الكبرى، في الوقت الذي بات "نظام النقل مبنيا على اساس السيارات الخاصة الباهظة الثمن وغير الفعّالة في المدن. ومن ناحية قدرة الاستيعاب على الطرقات، فانّ السيارة الواحدة لديها ادنى قدرة في ما يتعلّق بالنقل السريع. فوسائل النقل العام هي الوسيلة الرائدة لتحسين جودة النقل"[18].
حتى عند مراقبة التدابير المتخذة لتأمين وتنظيم قطاع نقل السيارات في لبنان، يمكن للمرء ان يلحظ غياب الاجراءات لضمان السلامة العامة وذلك بسبب الاستخدام العشوائي لكتل الاسمنت وعدم تزامن اشارات المرور، سوء تحديد الطرق واشارات السير، عدم وجود تخطيط على المدى البعيد وعدم تطبيق القانون من قبل رجال الامن، وكل ذلك يؤدّي الى عدد كبير من الوفيات والاصابات الناجمة عن حوادث السيارات والشاحنات كل عام.[19]
يمكن تفسير التعلّق الكبير للمسؤولين الحكوميين لقطاع السيّارات الخاصّة من خلال تحليل الموازنة العامّة للدولة التي تشير الى واردات هائلة للخزينة الناجمة من هذا القطاع. فعند اضافة جميع بنود الايرادات العامة ذات الصلة بسوق السيارات في لبنان[20]، يصل ذاك القطاع الى المرتبة الثالثة من الواردات حيث تصل الى 1,398 مليار دولار لعام 2010 (بالتالي اعلى من مدخول الاتصالات الذي يؤمن قرابة الـ900 مليون دولار لخزينة الدولة سنويّا) والذي ارتفع قليلا عن عام 2009 مع 1,385 مليار دولار[21]. ونظرا لعدم البحث في اية بدائل ضريبية للحلول مكان هذا الدخل السنوي للخزينة، فمن الصعب على المسؤولين ان يعتمدوا اي سياسة بديلة من شأنها تقليل ملكيّة السيارات في لبنان واستعمالها.
حتّى اليوم لم يتمكّن القطاع العام في لبنان من الوصول الى مستوى قادر على تصميم وتنفيذ شبكات وبرامج عامّة معقّدة ومتطوّرة ومترابطة متّصلة بقطاعات محدّدة لسبيل تحقيق المصلحة العامّة. ونتيجةً لذلك، فان الدولة لا يمكن ان تدخل "عصرالمنظمين" كما حدده (جيمس بورنهام)[22]، وتوفير درجة عالية من الكفاءة التي لا غنى عنها من اجل ادارة سليمة لشؤون الدولة.
ان تداول السلطة لم يسفر حتّى الآن عن تغييرات في السلوك السياسي في التعاطي مع الادارات العامّة على ان تُعدّ على حد سواء اداة للاصلاح ومستفيدة من الاصلاح لكي تتمكن من دعم المشروعات السياسية بشكل مستدام. ومن اجل تحقيق التشريعات الجديدة المطلوبة، على السياسيين اللبنانيين اكتساب القدرات القياديّة واقناع اللبنانيين بقبول واحترام سيادة القانون الراعي لحقوق المواطنين واماكنهم العامّة.


الورقة البحثية الكاملة متوفرة على موقع  http://beirutenterprise.blogspot.com


[1]KISIRWANI, Maroun. The Lebanese Bureaucracy under stress. How did it survive? Beirut Review, n°4, Lebanese Center for Policy Studies, Autumn 1992
2KISIRWANI, Maroun. The Rehabilitation and Reconstruction of Lebanon. In WHITE, Paul J., LOGAN, William S., Remaking the Middle East, Berg, Oxford New York, 1997, available on http://ddc.aub.edu.lb/projects/pspa/kisirwani.html
[3]استعيرالتعبير من
OLIVENNES, Denis, BAVEREZ, Nicolas. L’impuissance publique, Calmann-Lévy, Paris, 1989
[4]PFISTER, Thierry. La République des Fonctionnaires, Albin Michel, Paris, 1988
[5]KISIRWANI, Maroun, PARLE, William M., Assessing the Impact of the Post Civil War Period on the Lebanese Bureaucracy: A View from Inside. Journal of Asian and African Studies, vol. 22, n°1-2, 1987, available on http://ddc.aub.edu.lb/projects/pspa/impact.html
[6]راجعقسم اصلاح القطاع العام على موقع برنامج الامم المتحدة للتنمية:http://www.undp.org.lb/programme/governance/institutionbuilding/index.cfm
[7]بموجب المرسومرقم 1273الرامي الىتعديل بعض احكام مرسوم القانون رقم 5 لسنة 1977 الصادر في 7 كانون الاول 1991
[8]المرسوم التشريعي رقم 112/59 (نظام موظفين القطاع العام)، من عام 1959 لا يزال ينظم شروط التوظيف في القطاع العام.
[9]يدفعلاعلى درجة في الادارة العامة اللبنانية، وهي الفئة الاولى، ما يقرب الــ3000000 ليرة لبنانية،2000دولار) شهريا
[10]BEYHUM, Nabil. The Crisis of Urban Culture: The Three Reconstruction Plans for Beirut. The Beirut Review, n°4, Fall 1992
[11]وفقا للقانون117/1991
[12]DAHLGREN, Peter, RELIEU, Marc. L'espace public et l'internet. Structure, espace et communication. Réseaux, 2000, volume 18, n°100, pp. 163-164, available on http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/reso_0751-7971_2000_num_18_100_2217. For a further analysis on the notion of public sphere, read VAN DAMME, Stéphane. Farewell Habermas ? Deux décennies d’études sur l’espace public, Les Dossiers du Grihl, June 2007, available on http://dossiersgrihl.revues.org/682.
[13]راجع:
BARAKAT L., CHAMUSSY H., Les espaces publics à Beyrouth, Géocarrefour, vol. 77,  n° 3, 2002
[14]اي اقلمن دولار واحد في السنة، بناء على العقد المبرم مع الدولة في عام 1964.كان الاتفاق في البدايةان يخصص المكان "للخدمة العامة" من قبل الشركة المستثمرةالا انهتم تجديد الاتفاق باستمرار من قبل الحكومات المتعاقبة ولم يعاد النظر بالايجار حتى يومنا هذا.انظرالنهار،6 نيسان 2011.
[15]Modca cafe to serve its last coffee after 32 years on Hamra Street”, The Daily Star, 28 February 2003.
[16]راجعالدكتور شوقي الدويهي الذي عمل على شرح مفهوم الاماكن العامة من خلال مقاهي بيروت: مقاهي بيروت الشعبية :1950-1990، دار النهار، 2005
[17] تستغرق رحلة الوصول الى مكان العمل في بيروت نحو الساعة والنصف الساعة لمن هو قادم من الضواحي القريبة لبيروت يالسيارة.
[18]NABTI, Jumana. Leveraging Infrastructure. Sustainable Bus Rapid Transit Route Planning in Beirut, Lebanon, Master Thesis in City Planning, Massachusetts Institute of Technology (MIT), June 2004, p. 12
[19]اليازاللسلامة على الطرقاتwww.yasa.com.lb
[20]الضرائبعلى النفط،جمرك استيراد السيارات، تسجيل السيارات، المعاينة الالزاميّة (mécanique)، رسوم رخصة السوق.
[21]المصدر:تقرير2010 للمالية العامة، وزارة المالية، الجمهورية اللبنانية، وهي متوفرة على www.finance.gov.lb
[22]BURNHAM, James. L’Ere des organisateurs, Calman-Lévy, Paris, 1946
انشر المقال

متوفر من خلال:

لبنان ، مقالات



لتعليقاتكم


اشترك في
احصل على تحديثات دورية وآخر منشوراتنا
لائحتنا البريدية
اشترك في
احصل على تحديثات دورية وآخر منشورات المفكرة القانونية
لائحتنا البريدية