مع اندلاع ثورة 2011 انطلاقا من مختلف الجهات حتى وصولها يوم 14 جانفي إلى العاصمة ما أدّى إلى سقوط رأس السلطة السياسية، أصبح جليّا أن للبعد المحلي تأثيره المهمّ والعميق في الشأن السياسي في تونس. فمنذ الاستقلال، لطالما كان الشأن المحليّ امتدادا للسلط المركزية وذلك خاصة من حيث المؤسسات التي تديره وصلاحياتها وطرق اتخاذ القرار صلبها. وقد كان تنظيم الشأن العام المحلي يتمّ أساسا وفق أحكام القانون الأساسي للبلديات عدد 33 لسنة 1975 المؤرخ في 14 ماي 1975، حيث كانت البلدية تمثّل أبرز الهياكل ذي البعد المحلي للحكم.

سنّ المجلة واجب دستوري وسياسي

اقتضى الوضع الاستثنائي بعد الثورة تعيين نيابات خصوصية بمختلف البلديات لتسيير المرفق العام البلدي[1].وقد سعت السلطة التأسيسية، خلال سنّها لدستور 2014، إلى إعطاء مزيد الصلاحيات إلى الجماعات المحلية وجعلها "سلطة" وذلك من خلال دعم النظام اللامركزي مع ضمان وحدة الدولة. فقد نصّ الدستور التونسي لسنة 2014 في فصله 14 على أن "تلتزم الدولة بدعم اللامركزية واعتمادها بكامل التراب الوطني في إطار وحدة الدولة".

وقد خصّص الدستور كذلك بابا كاملا للسلطة المحلية (من الفصل 131 إلى الفصل 142) الذي ينصّ على عديد المبادئ التي تنظّم عمل السلطات المحليّة أهمّها: مبدأ التدبير الحرّ ومبدأ استقلالية الجماعات المحلية إداريا وماليا عن السلط المركزية ومبدأ التفريع الذي ينظّم توزيع الصلاحيات بين السلط المحلية والسلط المركزية. إلا أن هذا الباب لم يدخل حيّز النفاذ مع صدور الدستور في جانفي 2014، إذ أرادت السلطة التأسيسية صلب الباب المخصّص للأحكام الانتقالية أن لا يدخل هذا الباب حيّز النفاذ إلا مع صدور القوانين المنظّمة له[2].

وفي جوان 2017، تمت إحالة مشروع القانون إلى مجلس نواب الشعب لتتعهّد به لجنة تنظيم الإدارة والشؤون الحاملة للسلاح وفقا للفصل 87 ثامنا من النظام الداخلي للمجلس[3]. وقد تطلّب النظر في المشروع، خلال اللجنة والجلسة العامة، قرابة سنة[4]، استمعت اللجنة خلالها إلى عدد من المختصين في المجال إضافة إلى عدد من مكونات المجتمع المدني[5].

وبعد ذلك، تمت إحالة مشروع المجلة من اللجنة المختصة إلى الجلسة العامة لمجلس نواب الشعب في مارس 2018 لتمتد بذلك عملية مناقشته والتصويت على مختلف أحكامه منذ ذلك الحين حتى 26 ماي من نفس السنة حيث تمت المصادقة على القانون برمته. وقد اتّسم مسار مناقشة مشروع هذا القانون بلجوء شبه دائم إلى لجنة التوافقات[6] التي لا تمثّل في الحقيقة إحدى لجان مجلس الشعب وفق النظام الداخلي للمجلس.

وقد اتسم مسار مناقشة مشروع المجلة بأمرين:

الأول، الاستعجال. بحيث كان رئيس الجمهورية قد دعا المواطنين لانتخاب أعضاء المجالس البلدية في 6 ماي 2018. لذلك كان على مجلس النواب الإسراع في المصادقة على المجلة[7] لتصدر بالرائد الرسمي للجمهورية التونسية بموجب القانون عدد 29 لسنة 2018 المؤرخ في 9 ماي 2018 المتعلق بمجلة الجماعات المحلية[8] بضعة أيام من صدور النتائج الأولية للانتخابات البلدية، متضمّنة 400 فصلا.

الثاني، الحذر إزاء تكريس الحكم المحلي وفق التصور الدستوري بشكل كامل دفعة واحدة. وبالفعل، وخلال مناقشة مشروع القانون، سواء صلب لجنة تنظيم الإدارة وشؤون القوات الحاملة للسلاح أو بالجلسة العامة لمجلس نواب الشعب، أبدت أغلب مداخلات نواب الأغلبية تخوفا بخصوص جاهزية الدولة التونسية لتركيز سلط محلية ذات صلاحيات واسعة وحقيقية. وفي موازاة ذلك، بدت آراء المعارضة ملتبسة وغير واضحة، وقد ترنحت بين تأييد إرساء سلطة مركزية فعلية من عدمه ويمكن أن يفسّر ذلك من خلال عدم وجود حضور سياسي كاف لتلك الأحزاب بالجهات، وكذلك عدم وضوح رؤيتها السياسية بخصوص علاقة المركزي بالمحلي.

 

أهم النقاط الخلافية عند مناقشة المجلة

بمراجعة محاضر مجلس النواب، يظهر أن مناقشة المجلة تطلبت أكثر من 60 اجتماعا للجنة المختصة للنظر فيه و14 جلسة عامة وذلك من دون احتساب الجلسات التي تمّ تنظيمها بلجنة التوافقات[9]. وقد برزت عند مناقشة مشروع المجلة عديد النقاط الخلافية نذكر منها ثلاثا بشكل خاص:  

المسألة الأولى: مسألة تفرّغ رئيس الجماعة المحلية

في هذا الصدد، برز رأيان أساسيان بخصوص هذه المسألة: نادى الأول بتعميم مبدأ تفرغ الرؤساء على كامل الجماعات المحلية لكثرة المهام المنوطة بعهدته ولما تستوجبه من عمل وجهد وتواجد شبه دائم في المجال الترابي التابع له. أما الرأي الثاني، فطالب بعدم تعميم مبدأ التفرغ على كامل الجماعات المحلية وإقرار تفرّغ الرئيس لبعض المجالس المحلية الكبرى دون غيرها، بتعلة أن هذا الأمر سيثقل كاهل ميزانية البلديات. وقد انتهى النقاش حول هذه النقطة بإقرار تفرّغ رؤساء الجماعات المحلية وذلك صلب الفصل 6 من المجلة[10].

ويقصد بالتفرغ على معنى هذا الفصل "عدم الجمع بين رئاسة مجالس الجماعات المحلية وممارسة أي وظيفة أومهنة أخرى". إذ يجب على رئيس المجلس إن كان صاحب وظيفة في القطاع الخاص الاستقالة منها وإن كان صاحب مهنة خاصة تركها أو تعليقها وإن كان عونا عموميا فإنه يوضع في وضعية عدم مباشرة خاصة. وللتذكير فإنه لم يتم إقرار هذا الشرط بالنسبة لعضوية مجلس نواب الشعب بينما تم إقراره بالنسبة لرؤساء الجماعات المحلية الشيء الذي من شأنه أن يحرم عديد الأشخاص من الترشّح لرئاسة الجماعات المحلية فقط بسبب عملهم. كما أن من شأن فرض هذا الشرط على كامل الجماعات المحلية، بما فيها الجماعات ذات الميزانيات المحدودة، أن يرتب عليها أعباء كبيرة قد يستنفذ جزءا أساسيا منها ويمنعها تاليا من القيام بمهامها التنموية. وهو الحال بشكل خاص بالنسبة للبلديات التي تم إحداثها قبيل الانتخابات البلدية[11] إذ أن أغلبها لا يتوفر فيها حتى الآن الحد الأدنى من المرافق البلدية، وكان يفترض تخصيص الجزء الأكبر من ميزانيتها لمصاريف التنمية ولخلق موارد تمويل ذاتي[12] دون الحاجة إلى السلط المركزية.  

المسألة الثانية: صلاحيات الوالي والسلطة التنفيذية

برز كذلك خلاف حول صلاحيات الوالي، ممثل السلط المركزية في الجهة، في علاقته بالجماعات المحلية. وفيما يؤدي إعطاؤه رقابة مسبقة إلى المسّ مباشرة بمبدأ التدبير الحرّ المنصوص عليه دستوريا، انتقل الجدل حول الصلاحيات الممكن إناطتها به وفق الفصل 138 من الدستور الذي أخضع الجماعات المحلية "فيما يتعلق بشرعية أعمالها للرقابة اللاحقة". وفيما نص هذا الفصل على الرقابة اللاحقة، فإنه لم يحدد الجهة التي ستتولاها. وبعد جدل طويل، انتهى المشرع إلى إسناد هذه الرقابة للسلطة القضائية من جهة (رقابة المحكمة الإدارية) والسلطة التنفيذية من جهة أخرى (رقابة الوالي أو الوزير المكلف).  

وقد كان مقترح المجتمع المدني بخصوص هذه المسألة يقضي بإعطاء السلط المركزية رقابة بعدية على أعمال المجالس المحلية وذلك من خلال الطعن أمام الهيئات القضائية المختصة[13].  وقد تمّ إقرار هذا الاقتراح فيما يتعلق بالرقابة على بعض  أعمال المجالس: من الأمثلة على ذلك، رقابة الوالي على أعمال المجالس المحلية والتي تمثلت في تمكينه من الاعتراض أمام الهيئات القضائية المختصة على العقود التي تبرمها هذه المجالس (الفصل 94 من المجلة) وكذلك القرارات المتعلقة بضبط المعاليم والرسوم والحقوق أو معاليم الاستغلال (الفصل 114من المجلة) أو تلك المتعلقة بإعداد وتنفيذ وتوازن الميزانية (الفصل 197 من المجلة). ولكن دون أن يقع الأخذ به بالنسبة لمسألة الحل.

بالمقابل، لم يؤخذ بهذا الاقتراح في مسألة حل المجالس البلدية. فقد رأت غالبية النواب أن إعطاء السلط المركزية امكانية حل المجالس بناء على تقرير من الوالي هو الحل الأمثل من أجل تفادي إنحراف هذه المجالس بالسلطة، وخصوصا أنه يمكن دوما في حال اتخاذ قرارات مماثلة الطعن عليها أمام القضاء. وهذا ما تم في النهاية إقراره بموجب الفصل 204 من المجلة، مع بعض التعديل لإضفاء مزيد من الضمانات لصالح المجالس البلدية. فقد ورد في هذا الفصل أنه "لا يمكن حل المجلس البلدي إلا إذا استحال اعتماد حلول أخرى وبمقتضى أمر حكومي معلّل بعد استشارة المجلس الأعلى للجماعات المحلية وبناء على رأي المحكمة الإدارية العليا ولأسباب تتعلّق بإخلال خطير بالقانون أو بتعطيل واضح لمصالح المتساكنين وذلك بعد الاستماع إلى أعضائه وتمكينهم من حق الدفاع. وفي حالة التأكّد، يمكن للوزير المكلّف بالجماعات المحلية إيقاف المجلس عن النشاط بناء على تقرير معلّل من الوالي وبعد استشارة مكتب المجلس الأعلى للجماعات المحلية، وذلك لمدة أقصاها شهران".

كما نصت المجلة على أنه يمكن للسلط المركزية والتي يعتبر الوالي ممثلا لها ممارسة جزءاً من صلاحيات الجماعات المحلية عند حلّها وذلك بطلب منها[14] من ذلك كذلك ما ورد بالفصول 318 و324 و364 الذين يعطون الإمكانية للوالي لسد الشغور برئاسة المجالس البلدية والجهوية ومجالس الأقاليم. كما لا يجب أن ننسى أن للسلط المركزية ومنها الوالي عينا ساهرة داخل كلّ مجلس، وهي تتمثل في الكاتب العام للبلدية الذي يراقب كل ما يحدث فيه. وعليه، ورغم التعديلات الأساسية الحاصلة بموجب المجلة، يبقى للوالي صلاحيات هامة تمكّنه من التأثير على عمل المجالس المحلية.  ويتبيّن ذلك أيضا من خلال دوره في تركيز لجان تؤثر مباشرة على أداء الجماعات المحلية من ذلك تعيينه لعدد من الأعضاء صلب اللجان الفنية المكلفة بدراسة ملفات رخص التقسيم والبناء والهدم التي يسند رئيس البلدية بناء على رأيها رخص البناء والهدم (الفصل 258 من المجلة). كما يمكن له الإعتراض على الصفقات العمومية التي تبرمها الجماعات المحلية (الفصل 163 من المجلة) وإمكانية اعتراضه أيضا على مشروع الميزانية السنوية للمجالس (الفصل 174 من المجلة). كما له دور هام في مراقبة سير العمل العادي للبلدية وفق ما ورد بالفصل 268 من المجلة الذي ينص "إذا امتنع رئيس البلدية أو أهمل القيام بعمل من الأعمال التي يسندها له القانون والتّراتيب، يتولى الوالي التنبيه عليه كتابيا بإتمام ما يستوجبه القانون والتّراتيب. وفي صورة تقاعس رئيس البلدية أو عجزه الجلي عن إتمام المهام المستوجبة رغم وجود خطر مؤكد، للوالي أن يباشر تلك الصلاحيات بنفسه أو أن يكلّف من ينوبه للغرض وذلك بمقتضى قرار معلّل". وهو ما من شأنه إعطاء الوالي صلاحية واسعة للتأثير على عمل المجالس البلدية.

المسألة الثالثة: التمييز على أساس الجنس؟

ومن النقاط التي أثارت خلافا أيضا بين مختلف الكتل النيابية هو تضمين مقاربة واقع التمييز على أساس الجنس[15] من عدمه في إعداد مخططات التنمية والميزانيات المحلية. فقد قدّم عدد من النواب بعض المقترحات الكفيلة بتكريس هذه المقاربة، خاصة بالفصول 101 و123 و211 و227 من مشروع المجلة. وهي اقتراحات مهمة حسب النواب المؤيدين لهذه المقاربة والذين اعتبروا أن مسألة المساواة بين الجنسين مهمة خاصة في المناطق الداخلية حيث لا تحظى المرأة بما يحظى به الرجل كما تتعرض النساء للإهانة بينما رأى النواب المعارضون عدم أهميتها بل ذهبوا إلى جد اعتبارها "متاجرة بقضايا المرأة".[16] 

ولم تر اللجنة التشريعية المختصّة، أي لجنة تنظيم الإدارة وشؤون القوات الحاملة للسلاح، أهمية لترسيخ هذه المقاربة صلب المجلة وقامت بحذف هذه التعديلات عند مناقشتها، ممّا أثار استنكار عدد من مكونات المجتمع المدني[17] دون أن يدفع ذلك النواب إلى إعادة تضمين هذه المقاربة صلب المجلة.

وفي الحقيقة، ورغم هذه الخلافات التي كان الكثير منها سياسيا (إرادة الأغبية بالتحكم في الجماعات المحلية من خلال السلطة المركزية) وليس تفنيا محض، فإن المناقشات أظهرت بالمقابل شبه إجماع بخصوص التدرج في تركيز الحكم المحلي إلى درجة تخصيص كتاب كامل صلب المجلة يتعلق بالأحكام الانتقالية. وهو الكتاب الذي يهدف إلى تركيز الجماعات المحلية بصفة تدريجية بهدف ملاءمة المجلة مع التشريع والوضعيات القانونية النافذة[18]. وتبعا لذلك، أظهرت عديد الفصول أن غاية المشرع لم تكن تكريس مبدأي الاستقلالية والتدبير الحرّ وإنما تمكين الجماعات المحلية من بعض الصلاحيات الإضافية من دون إعطائها الوسائل التي تسمح لها بإدارة نفسها بنفسها، خاصة وأن الغالبية العظمى منها تعاني من عجز ميزانياتها وقلّة الموارد الذاتية، لتبقى بذلك خاضعة إلى التمويل المتأتّي من السلط المركزية. وقد أدى تفريغ رؤسائها إلى زيادة هذا العجز.

وما يلفت الانتباه أيضا بخصوص مسار سنّ مجلة الجماعات المحلية هو عدم تقديم طعن جدّي بعدم دستوريتها أمام الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين.[19] فقد تمّ تقديم طعن واحد من طرف نائبة عن كتلة الجبهة الشعبية (وهي كتلة معارضة) تم رفضه شكلا. فالطعون الموجّهة في عدم دستورية قانون يجب أن يتمّ تقديمها من قبل ثلاثين نائبا على الأقل. وفي الحقيقة، فإن عدد نواب المعارضة البرلمانية يتجاوز هذا العدد ولكن انكفأ هؤلاء عن تقديم الطعن.

وتجب في النهاية الإشارة إلى أن القانون الأساسي عدد 29 لسنة 2018 المؤرخ في 9 ماي 2018 المتعلّق بالجماعات المحلية لا يمكن لوحده أن يحيط بكل الجوانب المنظمة للامركزية الإدارية. فتطبيقه يتطلّب إصدار عدد من الأوامر الحكومية التي تفسّر أحكامه وتعطيها طابعا عمليا ولا يمكن، للمجالس المحلية إدارة الشأن المحلي من دون صدور هذه الأوامر. إذ تبيّن منذ انتخاب المجالس البلدية، أن صدور هذه الأوامر يعدّ من الأمور المستعجلة خاصة فيما يتعلّق بالنظام الداخلي النموذجي الذي سيفسّر أكثر طريق تكوين اللجان وطريقة عملها[20] ونشر وتعليق قرارت الجماعات المحلية[21] وكذلك آليات تطبيق الديمقراطية التشاركية[22].

 

 

  • نشر هذا المقال في العدد | 12 | أغسطس 2018، من مجلة المفكرة القانونية | تونس |. لقراءة العدد انقر/ي على الرابط ادناه:

العدالة المشوّشة بصراع الإيديولوجيات: ذاكرة فئوية لغد فئوي؟

 


[1] ينصّ الفصل 16 من المرسوم عدد 14 لسنة 2011 المؤرخ في 23 مارس 2011 المتعلق بالتنظيم المؤقت للسلط العمومية "تمارس المجالس البلدية والمجالس الجهوية والهياكل التي يمنحها القانون صفة الجماعة المحلية، المصالح المحلية حسبما يضبطه القانون".

[2]المطة السادسة من الفصل 148 ثانيا. 

[3]ينص هذا الفصل على أن اللجنة "تختص بالنظر في المشاريع والمقترحات والمسائل المتعلقة بـ : ... اللامركزية الإدارية وتنظيم الجماعات المحليّة".

[4]من 13 جوان 2017 إلى 26 أفريل 2018.

[5]تقرير لجنة تنظيم الإدارة وشؤون القوات الحاملة للسلاح حول مشروع القانون الأساسي المتعلق بمجلة الجماعات المحلية،  ص. 34.

[6]هي لجنة لم يتم التنصيص عليها قانونا وإنما تم تشكيلها منذ زمن المجلس الوطني التأسيسي عند مناقشة الدستور وتضمّ ممثلين عن مختلف الكتل البرلمانية بهدف التوافق على النقاط الخلافية قبل المرور إلى مرحلة التصويت في الجلسة العامة.

[7]تمت المصادقة على المجلة من قبل مجلس نواب الشعب يوم 26 أفريل 2018. 

[8]الرائد الرسمي للجمهورية التونسية، عدد 39، 15 ماي 2018، ص. 1710 وما يليها.

[9]المرجع : موقع جمعية البوصلة (مرصد مجلس).

[10] ينص هذا الفصل على : "يتفرغ رؤساء المجالس المحلية لممارسة مهامهم. وتسند لهم منح تحمل على ميزانية الجماعة المحلية تحدّد معاييرها وتضبط مقاديرها بأمر حكومي بناء على الرأي المطابق للمحكمة الإدارية العليا وبعد أخذ رأي المجلس الأعلى للجماعات المحلية.

يُقصد بالتفرّغ عدم الجمع بين رئاسة مجالس الجماعات المحليّة وممارسة أيّ وظيفة أو مهنة أخرى.ويوضع رؤساء الجماعات المحليّة من الأعوان العاملين بالقطاع العامّ في وضعيّة عدم مباشرة خاصّة.

يعتبر كلّ رئيس مجلس جماعة محليّة أخلّ بمقتضيات التفرّغ معفى قانونا ويخضع الإعفاء للإجراءات المنصوص عليها بهذا القانون.

يمارس أعضاء المجالس المحلية مهامهم دون مقابل. وتسند لنواب الرئيس ومساعديه منح بعنوان استرجاع مصاريف تضبط بأمر حكومي بناء على رأي المحكمة الإدارية العليا وبعد أخذ رأي المجلس الأعلى للجماعات المحلية".

[11]  الأمر عدد 601 لسنة 2016 المؤرخ في 26 ماي 2016 المتعلق بإحداث بلديات جديدة بولايات بن عروس ومنوبة وبنزرت ونابل وزغوان وباجة وجندوبة والكاف وسليانة والقصرين وسيدي بوزيد والقيروان وسوسة والمهدية وصفاقس وقفصة وقبلي وقابس ومدنين وتطاوين.

[12]  ينص الفصل 135 من الدستور على أن للجماعات المحلية موارد ذاتية وموارد محالة.

[14]الفصل 14 من مجلة الجماعات المحلية.

[15]أوالمقاربة المبنية على النوع الاجتماعي وقد "برز مفهوم الميزانية المجندرة أو المبنية على النوع الاجتماعي لإبراز تبعات مختلف القرارات المتعلقة بالميزانية على كل من الرجال والنساء في مراحل العمر المختلفة والفئات الاجتماعية المختلفة والتوزيع الجغرافي في مناطق الدولة المختلفة وعملا على اعادة بناء الميزانية المعتمدة حاليا بعد الأخذ بعين الاعتبار احتياجات النوع الاجتماعي سابقة الذكر. وتركز الميزانية المستندة للنوع الاجتماعي على تقييم آثار تلك الموازنات على أوضاع المرأة والرجل والشباب وذوي الحاجيات الخصوصية وظروفهم المعيشية طيلة دورة عمر الميزانية بداية من الإعداد إلى التنفيذ وحتى المراقبة والختم". أحمد قيدارة، الميزانية المحلية حسب النوع الاجتماعي : مثال التجربة التونسية، موقع نواة، 21 مارس 2016.

[16]  انظر النقاش حول هذه المسألة على الرابط التالي : https://majles.marsad.tn/2014/chroniques/5ad787e84f24d0075a86fbff

[17]بيان صادر عن منظمة البوصلة صادر في 24 فيفري 2018 بعنوان "الميزانية المحلية : لا لإبطال مقاربة واقع التمييز الجنسي لتحقيق المساواة وتكافؤ الفرص". متوفّر على : https://www.albawsala.com/en/pub/5a913fe24f24d0760056de45

[18]  الفصل 383 من المجلة وما يليه.

[19]  للإطلاع على قرار الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين بخصوص هذا الطعن : http://www.iort.gov.tn/WD120AWP/WD120Awp.exe/CTX_5588-161-vndrCzBNny/RechercheTexte/SYNC_1332115376

[20]الفصل 391 من مجلة الجماعات المحلية.

[21]الفصل 28 من مجلة الجماعات المحلية.

[22]الفصل 29 من مجلة الجماعات المحلية.