كثيرة هي الآمال التي وُضعت على قانون الشّراء العامّ منذ بدء سريانه في 31/7/2023. فبعد تفلّت أغلب الجهات الشاريّة عموما من الرقابة على صفقاتها، بدا القانون الخطوة الأهمّ على طريق وضع حدٍّ لهدر المال العامّ عبر صفقات مشبوهة وموجّهة، أدّت إلى هدر مليارات الدّولارات على مشاريع لم ترَ النور في بعض الأحيان. القانون أعطى هيئة الشّراء العامّ صلاحيّة الرقابة على صفقات الأغلبية الساحقة من الجهات التي تنفق مالاً عاماً، على أساس معايير تضمن علنيّة الإجراءات ونزاهتها ومهنيتها ومعها التنافسية والشفافية والمساواة كقاعدة عامة.
بعد أكثر من سنة من بدء تطبيق قانون الشراء العامّ، لا يكاد يمرّ أسبوعٌ من دون الحديث عن مواجهة بين هيئة الشراء العامّ وبشكل أعمّ الهيئات الرقابيّة من جهة والإدارات العامّة من جهة أخرى بشأن صفقات عامّة، ممّا يطرح أسئلةًً حول مدى نجاح القانون في تحقيق الانْتظارات المرجوة منه. بكلام آخر، هل شكّل القانون فعلاً الدّرع الواقي للمال العامّ في ظل محاولات لم تتوقف، حتى في زمن الإفلاس، لتغليب مصالح خاصة على المصلحة العامة؟ هل نجحت القوى السياسية في التملص من الضوابط التي تضمّنها لتعيد حال الصفقات إلى ما كانت عليه؟
للإجابة على هذه الأسئلة، وفي موازاة التطورات الحاصلة بشأن صفقة البريد، كان هذا الحوار مع رئيس هيئة الشراء العام د. جان العليّة.
المفكرة: بعد عام ونيف على بدء سريان قانون الشراء العام (31/7/2021)، ما هو عدد الصفقات التي أُنجِزتْ وفق القانون المذكور وقيمتها الإجمالية؟ وما هي نسبة الصفقات التي اعترضتُم عليها أو وصلت إلى مرحلة توقيع العقد؟
جان العليّة: إن هيئة الشراء العام بصدد إجراء تحليل للمعطيات المتوافرة على موقعها الإلكتروني أو أي معطيات أخرى قد تحصل عليها من الجهات الشارية للخروج برسم بياني يوضح مدى الالتزام بأحكام قانون الشراء العام. نريد أن نعرف ما هي الجهات الخاضعة ولم تلتزم، وما هي الجهات التي التزمت، ومدى التزامها وعدد الصفقات. كما سيشمل المسح التمييز بين الصفقات التي فتحت أمام المنافسة (مناقصات ومزايدات) وبين الصفقات التي أجريت بالتراضي. على أن نخرج من خلال هذه المعلومات بتوصيات وتقارير تحول إلى ديوان المحاسبة ومجلس النواب ومجلس الوزراء.
المفكرة: ما الذي تغير في طبيعة الصفقات وهوية الجهات الشارية؟
العليّة: صارت الأغلبية الساحقة من الجهات الشارية مشمولة برقابة هيئة الشراء العام على صفقاتها. فبعدما كان قانون المناقصات يقتصر على المناقصات التي تجريها الإدارات العامة حصراً، نصّت الفقرة 3 من المادة 2 من قانون الشراء العام على خضوع البلديات، المصالح المستقلة، المؤسسات العامة، مصرف لبنان، شركتيْ الخلوي والقوى الأمنية والعسكرية، لأحكامه.
أما بالنسبة لطبيعة الصفقات، فلا يمكن حصرها بعد بانتظار صدور الدراسة الإحصائية. لكن لا نستبعد بسبب الظروف التي مرّ بها البلد، لاسيما في الفترة التي كان فيها سعر الدولار يتأرجح بشكل غير طبيعي، وجود تمديد لصفقات سابقة على قاعدة استمرارية المرفق العام. أما منذ بدأ يستقر سعر الدولار، فلم يعد من مبرر أمام الجهات الشارية إلا التزام المنافسة وعدالة الفرص لإنجاز الصفقات. وهو ما سوف نتبيّنه لاحقاً.
المفكرة: هل تحسنت المعايير التي تنظم عمليات الشراء، بمعنى هل تحسن مستوى المنافسة والشفافية عما كان عليه في قانون المناقصات؟ وما هو الدور الذي أمكن لهيئة الشراء العام ممارسته لضمان ذلك؟
العليّة: إحدى أهم ركائز قانون الشراء العام هي التشاركية. فبالإضافة لرقابة الهيئة ورقابة ديوان المحاسبة، صارت الصفقات خاضعة لرقابة الرأي العام، من خلال نشر الصفقات على الموقع الإلكتروني. هذا الأمر يقود مباشرة إلى تعزيز الشفافيّة. لكن في المقابل، يقلّص استمرار توقيع عقود بالتراضي من المنافسة. وهذآ ما يجب معالجته من خلال تشديد شروط اللجوء إلي هذا النوع من الصفقات. كما للهيئة دور أساسي في مراقبة هذه الصفقات، لكن المشكلة مرتبطة بغياب الجهاز البشري المراقب، فوجود ما يزيد عن ألف جهة شارية يصعب عملية المراقبة في ظل وجود 7 موظّفين فقط في الهيئة. وما أن يتوفر هذا الجهاز البشري يصبح لدينا القدرة على المراقبة والتقييم والمحاسبة.
رغم ذلك، تقوم الهيئة بواجباتها قدر الإمكان وتركز حالياً على الصفقات الكبيرة أو التي تُثار حولها الشكوك. كذلك ما يميّز عمل هيئة الشراء أنه صار بإمكانها مراقبة تنفيذ الصفقات أيضاً، بحسب المادة 76 من قانون الشراء. وهذا أمر لم يكن متوفراً سابقاً. وعلى سبيل المثال، أوفدْنا مُهندساً للكشف على كيفية تنفيذ مزايدة المطاعم في مطار بيروت والتأكد من مدى مطابقة الأشغال لدفتر الشروط. ونحن نعتبر أن الصلاحيات التي تتمتع بها الهيئة وصولاً إلى مرحلة التنفيذ تشكّل درعاً واقية للمال العامّ. لكن مقابل الصلاحيات الرقابية، فقدت الهيئة الصلاحية التنفيذية أي تلك المتعلقة بتشكيل لجان التلزيم والالتزام التي صار تشكيلها من صلاحية المرجع الصالح للعقد. وبالرغم من أن الهيئة يحق لها أن تُعيّن مندوباً في كل لجنة، إلا أن العدد القليل للمراقبين، يحول دون شمول كل المناقصات، من دون أن يمنع الهيئة من القيام بواجبها وتولي مراقبة الصفقات الأساسية على الأقل. وقد تمكنا بالفعل من منع أكثر من صفقة لم تكن تحترم القانون، مثل مزايدة البريد ومزايدة المطار.
المفكرة: ازداد مؤخراً الحديث عن شبهات محاباة وخروج عن مبادئ المنافسة العادلة وبخاصّة في قضية البريد، في ظلّ التجاذب الحاصل بين هيئتكم وديوان المحاسبة من جهة ووزير الاتصالات من جهة أخرى. ماذا نتعلم من ذلك؟ هل تضمّن قانون الشراء العام ما يكفي من قواعد لضبط الصفقات العمومية أم أن الممارسات السياسية غلبت القانون؟
العليّة: قانون الشراء تضمّن قواعد إذا أحسن تطبيقها تؤدي إلى ضبط الصفقات العمومية حكماً. أما الثغرات التي يمكن أن تظهر في الممارسة فيمكن استدراكها بتعديل لاحق للقانون يكون ناتجاً عن تقييم علمي لموضوع تطبيقه. لكن المشكلة الأساس أن ثمة بنوداً في القانون لم يتم تطبيقها بعد ولو طبقت لكان تحسن مستوى الشفافية. وعلى سبيل المثال، ينص القانون على وجود أنظمة تدقيق داخلي لدى الجهات الشارية تكون معنية بالتدقيق في الصفقات ترفع تقاريرها إلى هيئة الشراء العام مباشرة. كذلك، ينص القانون على استحداث وحدات للشراء العام في الإدارات العامة. لكن نظراً للوضع الراهن لا تزال هذه الوحدات لدى أغلب هذه الإدارات غير موجودة.
ومن الأمور المهمة الأخرى التي لم تطبق هي منصة الشراء الإلكتروني، وهي إذ تسمح بإتمام عمليات الشراء الكترونياً، فهي تساهم في زيادة الشفافية.
المفكرة: خلال فترة عملكم وفق القانون الجديد، هل لاحظتم وجود حاجة لإجراء تعديلات إضافية على القانون، وما هي؟
العليّة: نظراً للإشكالات التي واجهت مسألة حسم خضوع عدد من المؤسسات لقانون الشراء العام من عدمه، نقترح أن يعود مجلس النواب إلى تحديد الجهات الشارية بالاسم كما فعل مع مصرف لبنان. كما تبين لنا أنه من المفيد أن تعمد الجهات الشارية إلى الحصول على موافقة الهيئة على التأهيل المسبق للعارضين، إذ لاحظنا في أكثر من مناسبة دعوة الهيئات الشارية لشركات غير معنية بموضوع المناقصة. أما أهم ما نطمح له، فهو إعطاء القرارات التي تصدر عن الهيئة طابعاً إلزامياً بدلاً أن تكون مجرد توصيات، مع إعطاء الجهات الشارية حق الطعن. فما أهمية أن توصي الهيئة بعدم الموافقة على عرض معين، إذا كان الوزير يسارع إلى عرض الأمر على مجلس الوزراء للحصول على موافقته؟
وبالرغم من أن هيئة الاعتراضات لم تعين بعد، إلا أننا نعتقد أنها لزوم ما لا يلزم طالما أن لمجلس شورى الدولة اختصاص النظر بالاعتراضات والطعون وكذلك الديوان يملك صلاحية في حالات معينة. إذ أنّ تعدّد الجهات التي تقبل الاعتراضات سينتج عنه تشتّت المرجعيات، بحيث يمكن أن يتقدم عارض بطعن أمام هيئة الاعتراضات وآخر أمام مجلس الشورى، فتقوم أكثر من جهة بدراسة الأمر نفسه، من دون القدرة على ضمّ ملفّيْ الدعوى ومع احتمال ورود آراء متضاربة. لذلك، من الأفضل إما حصر الاعتراضات بمجلس الشورى على أن تحدد صلاحياته بمهل محددة أو ينزع الاختصاص منه لصالح جهة أخرى مثل هيئة الاعتراضات.
المفكرة: في هذا الإطار، كيف تقيّمون الخيار الذي اعتمده قانون الشراء العام في تخويل الإدارات العامة إجراء المناقصات المتصلة بها، وبخاصة في ظل الوضع الحالي للإدارات؟
العليّة: قد يعتبر البعض أن الوقت لم يكن أفضل وقت لنقل صلاحية إجراء المناقصات إلى الإدارات، على اعتبار أن هذه الإدارات شبه فارغة. لكن مع ذلك، فإن إقرار القانون سمح للهيئة بالدخول إلى أماكن لم يكن ممكناً الوصول إليها. وحتى في ظل محدودية قدرات الهيئة حالياً، يكفي أن موجب النشر على الموقع الالكتروني للهيئة سمح للرأي العام بالاطلاع على الصفقات، وبالتالي سمح برقابة عامة عليها.
المفكرة: منذ دخول القانون حيز التنفيذ، كانت الحكومة حكومة تصريف أعمال مما منع استكمال الهيئة، هذا فضلا عن النقص في ملاك الموظفين. ما هو تأثير ذلك على عمل الهيئة؟ هل تمكنتم من إتمام النظام الداخلي للهيئة، وما الذي تحتاجه لتكون قادرة على القيام بعملها بشكل كامل؟
العليّة: للأسف بعد عام على بدء العمل بقانون الشراء العام، لا تزال الهيئة بلا نظام داخلي. ونحن بانتظار تفعيل أنظمتها (النظام الداخلي ونظام الموظفين والهيكلية الإدارية) التي لا تزال عالقة بانتظار موافقة مجلس شورى الدولة ومجلس الخدمة المدنية. وبالرغم من أننا أُبلغنا أن رئيس الحكومة طلب الإسراع في إنجازها إلا أننا لا نزال بانتظار النتائج. ونحن حالياً لا نستطيع أن نوظف أي شخص، وحتى الموظّفون الحاليون عقودهم موقعة مع التفتيش المركزي لا مع الهيئة نفسها.
لكي تقوم الهيئة بدورها الرقابي كما ينبغي، يجب تعيين أعضاء الهيئة الخمسة. كما يجب أن لا يقل الكادر الوظيفي عن 40 موظفاً، على أن يزداد هذا العدد مع الوقت. علماً أن كادر الهيئة حالياً هو 7 أشخاص، 4 منهم فقط يعملون في المناقصات، يضاف إليهم الخبراء الذين تستفيد منهم الهيئة بنتيجة المشروع مع الاتحاد الأوروبي، وهم خبير أجنبي في الشراء العام وخبيران محليان في التدريب وفي التدقيق الداخلي.
المفكرة: هل تحصل الهيئة على دعم ماليّ أو تقنيّ من الخارج؟ وهل يساهم هذا الدعم في رفع قدرات الهيئة؟ هل لاحظتم أي انخفاض في الحماسة الخارجية لدعم الهيئة بعض فشل عدد من الصفقات مؤخراً؟
العليّة: لا تحصل الهيئة على دعم مالي من خارج الموازنة، لكنها تحصل على دعم تقني من خلال برامج موافق عليها من الحكومة اللبنانية. وكما كانت إدارة المناقصات تحصل على دعم تقني من خلال مشروع سابق موقّع مع الاتحاد الأوروبي ومُخصّص لتقديم تسهيلات تقنية للإدارة اللبنانية، تستفيد هيئة الشراء حالياً من مشروع يسمح بالحصول على خبرات متخصصة في مجال الشراء العام. إلا أن المشكلة، كما ذكرنا، أن هذا المشروع سينتهي في شباط المقبل، ونحن نأمل أن يتم تمديده ونعمل حالياً على ذلك. كما أن مشروعاً جديداً يُفترض أن يُوقّع قريباً لدعم كل الهيئات الرقابية.
المفكرة: كيف تُقيّم العلاقة مع الهيئات الرقابية الأخرى ولاسيما ديوان المحاسبة والتفتيش المركزي؟ هل هي تكاملية أم تنافسية، وهل يوجد ثغرات في هذه العلاقة؟
العليّة: عندما يصدر قراران من ديوان المحاسبة ويكونان مرتكزيْن إلى تقارير الهيئة (تلزيم إنشاء مبنى جديد للركاب في مطار بيروت وتلزيم قطاع البريد)، وعندما يستمع الديوان إلى الوزير المعني ربطاً بهذه التقارير، فهذا يجسد طبيعة العلاقة التكاملية. كما أن أحد أوجه هذا التعاون تظهر في إصدار ديوان المحاسبة قرارات تعتبر خارطة طريق تساهم في تعزيز تنفيذ قانون الشراء العام، مثل إصداره قراراً فسّر فيه المادة 25 من قانون الشراء المتعلقة بتوقيع الصفقات بالتراضي. ويدعم فيه موقف الهيئة بوجوب تقييد عملية اللجوء إلى هذه الصفقات. وبالتالي، أنا اعتبر أنه لا يوجد تناقض بين الطرفين، بالرغم من أن الجهتين مخوّلتان إبداء الرأي في الشراء العام. فالديوان يملك هذا الحق من خلال المادة 87 من قانون تنظيمه في ما يتعلق بالنصوص المالية مثل الشراء العام والموازنة والإيرادات وغيرها. من خلال المادة 76 من قانون الشراء العام، نحن نملك أيضاً صلاحية إبداء الرأي بالنصوص المتعلقة بصفقات الشراء.
وهذا قد يؤدي إلى صدور آراء مختلفة، من دون أن يعني ذلك الخلاف، بل يعود بالدرجة الأولى إلى غموض النصوص القانونية. وعلى سبيل المثال، نحن اعتبرنا أن كازينو لبنان خاضع لقانون الشراء العام، في حين اعتبر الديوان أنه ليس خاضعاً. ويعود ذلك إلى وجود نص غير واضح، بدليل أن قرار الديوان لم بصدر بإجماع أعضاء الغرفة بل تضمّن مخالفة. وهنا كان تدخّل الديوان، بالرغم من أن الكازينو غير خاضع لرقابته، من بوابة عقد ألعاب الميسر الذي تبين وجود مخالفات فيه. ولما كنا لا نملك صلاحية فرض العقوبات، طلبنا من الديوان وضع يده على الملف. لكن قبل أن يبت بالملف كان عليه أن يدرس مدى انطباق قانون الشراء العام على عقود الكازينو. وهذا ما حصل. وبالرغم من أنني مقتنع برأيي إلا أنني مع دولة المؤسسات، وقد التزمت برأي الديوان. وهذه واحدة من القضايا التي ينبغى أن يُعرف رأي المشرع فيها. هذه الجهات تتولى إدارة مال عام، فمن يراقبها، وإذا لم تكن خاضعة لقانون الشراء العام فيقتضي إعادة صياغة المادة 2 من القانون في أقرب وقت بحيث يكون هنالك تعريف واضح للجهات الشارية، وإن اقتضى الأمر تسميتها باسمها. وعلى سبيل المثال، ثمة من يعتبر أن مصرف لبنان مستقلّ عن الدولة في حين كان قانون الشراء العام سمّاه بالاسم من بين الجهات الخاضعة له.
أما في ما يتعلق بالتفتيش المركزي فالعلاقة معه قانونية ونحن نبلغه بالتقارير التي تصدر عنا والتي يمكن أن تتضمن ملاحقات قانونية مثل ملف البريد، حيث أصدرنا تقريراً عقب المزايدة الثانية يتضمن إشارة واضحة إلى أن العارض بنفسه اعتبر أنه لا خبرة له في موضوع المزايدة. لكن مع ذلك أعطته لجنة التلزيم علامة شبه كاملة على موضوع الخبرة، وهو ما وافق عليه الوزير ووقعه. ويفترض في هذه الحالة أن يسأل التفتيش الوزير، كما أعضاء لجنة التلزيم، إدارياً عن كيفية الموافقة على العرض.
المفكرة: حين كنتم تترأسون إدارة المناقصة، خرجتم مراراً للدفاع عن الإدارة في مواجهة حملات التشكيك. كيف تقرؤون حملات التشكيك الحاصلة حالياً من قبل وزير الاتصالات؟ وما هو أثرها على أداء الهيئة أو تطبيق قانون الشراء العام؟
العليّة: لا أثر لهذه الحملات على عمل الهيئة، فهي تأخذ طابعاً شخصياً يطال رئيس الهيئة. وهذا التجني ناتج عن صدور تقارير تشكك بعمل الوزارة لكنه لا يؤثر على تطبيق القانون، علماً أننا لسنا نادمين على التعاون مع الوزير جوني القرم أو غيره من الوزراء.
المفكرة: خرج وزراء من جلسة مجلس الوزراء بتاريخ 1/11/2023، مشككين بجدوى إحالة أيّ مشروع إلى الهيئة، هل تعتبرون أن ثمة من يريد تقويض عمل الهيئة؟ وما هي حدود انتقاد عملكم من دون أن يشكل ذلك تشكيكاً بمصداقية الهيئة؟
العليّة: من المتوقّع أن تلمس لدى بعض الوزراء رغبة بالتملص من المرور عبر هيئة الشراء العام أو النشر عبر الموقع بذريعة العجلة والضرورة. لكن إذا تم التعبير عن هذه النيّة من خلال التشكيك برئيس الهيئة، فلا نهتم بها. نحن نعمل لتعزيز الفكر المؤسساتي والرقابة. وأعمالنا موجهة للرأي العام ونحن مسؤولون أمام مجلس النواب، وحاضرون للدفاع عنها أمام المراجع المختصة.
