اعتمد لبنان فكرة مجلس القضاء خلال فترة الانتداب الفرنسي في 1934 لينشئه بالفعل في 1939، وذلك تيمناً بالتجربة الفرنسية. وتنبني هذه التجربة على وجوب إنشاء هيئة عامة مستقلة عن السلطة التنفيذية وتتولى بدرجة أو بأخرى تعيين القضاة وإدارة مساراتهم المهنية، كضمانة أساسية من ضمانات استقلال القضاء. ولكن بالطبع، يبقى ضمان استقلال القضاء مسألة صعبة ودقيقة جدا، تتطلب غالبا شعورا عاليا بالاستقلالية وجهوزية دائمة، قد تصل إلى حدّ مواجهة قوى جدّ نافذة تجهد بشكل منتظم لكسب مواقع داخل القضاء أو على الأقل لكسب قضايا معينة. فما هي القواعد المعتمدة لتمكين المجلس من القيام بهذه المهمة الجسيمة؟ وأكثر تحديدا، ما هي القواعد المعتمدة لتحصين استقلال أعضاء المجلس أنفسهم، وما مدى ملاءمتها ونجاعتها؟ وقبل المضي في استعراض ذلك، نسارع إلى القول بأن من شأن التدقيق في تفاصيل آليات تعيين أعضاء المجلس ومواصفاتهم أن يولّد لدى أي مراقب موضوعي مخاوف مشروعة من أن يؤدي المجلس أدورا معاكسة للأدوار المرجوة منه. فبدل أن يشكل ضمانة للقضاة في مواجهة النظام السياسي، يخشى أن يتحوّل على خلاف ذلك تماما إلى حارس لمصالح النظام السياسي داخل القضاء، إلى ذراع له، ذراع أخطر ما فيه أنه يشرع التدخلات السياسية ويغطيها. هذه هي المخاوف التي سنسعى إلى تبيانها أدناه.

من هم أعضاء مجلس القضاء الأعلى؟

قضاة وهرمية وطائفية وذكورية

يتألف مجلس القضاء الأعلى من عشرة أعضاء، وفق ما يخرج من الجدول أدناه:

وفيما يتضمن الجدول المواصفات المحددة قانونا، فإن الأعراف والممارسات المعتمدة أضافت إليها مواصفات أخرى، سنعمد إلى عرضها في سياق مناقشتها. وقبل المضي في ذلك، تجدر الإشارة إلى أن المجلس يشكل بفعل مواصفات أعضائه امتدادا للنظام السياسي الاجتماعي بشكل عام، من دون أي تمايز. وهذا ما يتحصل من المواصفات الآتية:

كلهم قضاة  

أولا، أن جل أعضاء المجلس قضاة. ومن شأن هذا الأمر أن يعزز النزعة الفئوية النقابية داخل القضاء، ومعها النزعة الانعزالية السائدة تقليديا لدى القضاة وتاليا أن ينعكس سلباً على تنظيم القضاء وأعمال التقييم والمحاسبة. ويتعارض هذا الواقع مع المعايير الدولية التي تفترض وجود “تشكيلة متعددة تعدداً حقيقياً (…) بحيـث يُمثّـل فيهـا المشرِّعون والمحامون والأكاديميون وغيرهم من الأطراف المعنية بطريقة متوازنة”. كما تعتمد أغلب الدساتير الأوروبية الحديثة تركيبة مختلطة لمجالس القضاء الأعلى، على خلفية أن القضاء شأن عام وأن استقلالية القضاء ليست امتيازاً أو حقاً للقضاة بل هي قبل كل شيء ضمانة للمتقاضين كافة. وهذا أيضا ما اتجه إليه الدستوران التونسي والمغربي.

كلهم رؤساء وكبار

ثانيا، أن معظمهم من كبار القضاة. فمن أصل عشرة أعضاء، يتربع ستة منهم على أعلى الهرم القضائي. فمن جهة، الأعضاء الحكميون الذين يشغلون أعلى ثلاثة مناصب قضائية على الإطلاق، وهم تباعا الرئيس الأول لمحكمة التمييز والنائب العام التمييزي الذي هو رئيس النيابات العامة كلها ورئيس هيئة التفتيش القضائي. ومن جهة ثانية، ثلاثة رؤساء غرف تمييز. يضاف إليهم رئيسا غرفتي استئناف ورئيس وحدة في وزارة العدل وهم أيضا يتربعون في الجزء الأعلى من الهرم. وفيما تتمثل المحاكم الابتدائية التي يشتغل فيها أكثر من 40% من القضاة بقاض واحد، فهنا أيضا يعين هذا القاضي من بين رؤساء الغرف الابتدائية. وعليه، نتبين أمرين: الأول، أن عضوية مجلس القضاء الأعلى محصورة بالرؤساء (رؤساء الغرف على مختلف درجاتها والوحدات والهيئات) على نحو يعكس توجها نحو إحكام الهرمية في التنظيم القضائي، ويؤدي إلى تهميش مستشاري وأعضاء الغرف، بما فيها الغرف التمييزية والاستئنافية. ويمس هذا الأمر بمبدأ المساواة ليس فقط بين القضاة، بل أيضا بين أعضاء الغرفة نفسها حيث يشعر أعضاؤها ومستشاروها بموقعهم الدوني بالنسبة إلى الرؤساء، فيما يفترض بهم أن يتداولوا معا بحرية ومن دون أي سلطة لأحدهم على الآخر. ومؤدى ذلك هو تظهير القضاء على أنه مكان يُدعى فيه القضاة للتنافس سعيا إلى السلطة أكثر مما يدعون فيه للتشارك لتطوير المنظومة الحقوقية. والثاني، أن عضوية المجلس موزعة بشكل غير متناسب بين درجات المحاكم المختلفة، على نحو يهمش الفئات الشبابية العاملة في محاكم الدرجة الأولى بشكل واضح.

وما يزيد من الطابع الهرمي هو أن ولاية القضاة الحكميين في المجلس تمتدّ طالما أنهم يشغلون المناصب القضائية، وهي مناصب غير محدّدة المدّة، فيما أن سائر أعضاء المجلس تنتهي ولايتهم في غضون ثلاث سنوات. ويمنح هذا الأمر القضاة الحكميين عملياً نفوذاً أكبر في مقررات المجلس مما يُخفّف من الضمانات المستمدة من طبيعته كجهاز تتخذ فيه القرارات جماعياً ويضعف تاليا من دوره في ضمان استقلال القضاء. وبالطبع، تتعزّز هذه السلطة على ضوء شخصية صاحب المنصب أو أيضا أمد استمراره في ولايته.

عضوية شبه محصورة بالرجال   

إلى ذلك، تبقى حتى اللحظة العضوية شبه محصورة بالرجال. فقد اقتضى الانتظار حتى 2006 لنشهد تعيين أول امرأة في المجلس. وإذ بلغ عدد النساء في دورة المجلس (2012-2015) ثلاثة من عشرة، فإن المجلس المكون في 2015 عاد ليخلو من أي امرأة، ليتضمن من ثمّ امرأة واحدة تم تعيينها في 2017 بعد شغور أحد المراكز. ويعكس تعيين القضاة على هذا الوجه حساسية ضعيفة إزاء التمييز الجندريّ في تولّي المناصب العليا في القضاء، فضلا عن أنه يمس هنا أيضا بمبدأ المساواة. وفيما أمكن تبرير ذلك في الماضي بنسبة النساء المتدنية في الدرجات العالية (ذوات الأقدمية) فإن هذا الأمر لم يعد صحيحا، بفعل زيادة عدد النساء بشكل مطرد منذ 1990. وتجدر الإشارة إلى أنّ النصّ القانونيّ يبقى خلوا من أيّ مواصفات أو كوتا للتوزيع الجندري للأعضاء، وذلك بخلاف قوانين أخرى كقانون تونس أو المغرب بل حتى بخلاف القوانين اللبنانية الحديثة التي نصت على وجوب مراعاة تمثيل الجنسين كما هي حال قانون إنشاء مؤسسة حقوق الإنسان في لبنان الصادر في 2016.

5/5 مكرر  

رغم أن النص القانوني خلا من أيّة اشارة إلى الانتماء الطائفي لأعضاء المجلس، فإنّ الأعراف أدّت إلى فرض المعادلة الطائفية الشهيرة: المناصفة بين المسيحيين والمسلمين مع ضمان حصص لجميع المذاهب الأساسية. وعليه، يتوزع أعضاء المجلس على النحو الآتي: ثلاثة موارنة ومن بينهم رئيس مجلس القضاء الأعلى، وأرثوذكسي وكاثوليكي وسنيان وهما النائب العام التمييزي ورئيس هيئة التفتيش القضائي وشيعيان ودرزي. ويشار إلى أن هذا العرف يؤخذ بعين الاعتبار حتى عند انتخاب العضوين من بين رؤساء غرف محكمة التمييز. فيمتنع رؤساء الغرف من الطائفة السنية عن الترشح بفعل إشغال المقعدين المخصصين للسنّة من قبل عضوين حكميين (النائب العام التمييزي ورئيس هيئة التفتيش القضائي). يضاف إلى ذلك أن الانتخابات تحصل قبل تعيين الأعضاء الخمسة من قبل مجلس الوزراء على نحو يسمح لهذا الأخير بإجراء التعيين على ضوء نتائج الإنتخابات على نحو يضمن في جميع الحالات المعادلة الطائفية. ومن شأن التمسك بهذه المعادلة الصارمة أن يشكل مدخلا لتكريس ممارستين خطيرتين: الأولى، توسيع دائرة التطييف في المسؤوليات والمناصب القضائية، بحيث تنشأ أعراف يتولى من خلالها الأعضاء من طائفة معينة تعيين القضاة في المناصب المحجوزة لهذه الطائفة، والثانية، وهي الأخطر، تسييس أعضاء المجلس أنفسهم تبعا لإدخال تعييناتهم ضمن لعبة المحاصصة بين القوى السياسية السائدة.

• قاض مرجعيته السياسية. السياسي السني لديه رأي بالقضاة السنة، الشيعي بالشيعة، الخ…

نائب عام تمييزي سابق في حديث للمفكرة

أن “مجلس القضاء لا يتبع أصولا معيّنة في التشكيلات. كل قاض في المجلس يتبع أولويات معيّنة. “القضاة السنة بيحكوا بالسنة، الموارنة بالموارنة.” هذا الأمر يحصل اليوم حتى في توزيع الأعمال“.

مرجع حكومي في حديث للمفكرة القانونية

وهذا ما يمهد لنا الانتقال إلى درس آليات تعيين أعضاء المجلس.

كيفية اختيار أعضاء المجلس:

التعيين يعني محاصصة، ماذا بشأن الانتخاب؟

مواصفات أعضاء المجلس المعروضة أعلاه تكشف بحد ذاتها مخاطر الانزلاق في تنظيم القضاء. وعلى أهمية هذه الاعتبارات، يبقى أن المعيار الحاسم في تقييم استقلالية أعضاء المجلس هو كيفية تعيينهم. فكيف يعين هؤلاء؟ هل يتم تعيينهم من قبل السلطات السياسية أم أنه يتم انتخابهم أو عدد غالب منهم على الأقل من قبل القضاة كما يفترض اتفاق الطائف تيمنا بالمعايير الدولية لاستقلالية القضاء؟ هذا السؤال طرح بشكل ملح أقله في أوساط الإصلاح القضائي خلال التسعينيات حيث كان أعضاء المجلس يعينون بالكامل من السلطة التنفيذية. وتبعا لجدل طويل ومقترحات اصلاحية عدة، تمخض النظام السياسي في 2001 (أي بعد اثني عشر سنة من إقرار الطائف) عن إدخال قاعدة انتخاب أعضاء المجلس، إنما بعد تقليص مداها من خلال حصرها بعضوين ينتخبان من بين رؤساء غرف التمييز وعلى صعيد محكمة التمييز. بالمقابل، وبنتيجة هذا التعديل، احتفظت السلطة السياسية ممثلة بالسلطة التنفيذية بصلاحية تعيين الغالبية العظمى من أعضاء المجلس أي 8 من أصل 10، مما يُبقي لها اليد الطولى داخل هذا المجلس. وما يزيد من قابلية آليتي التعيين هاتين للنقد هو كيفية ممارستهما.

التعيين وفق شروط المحاصصة

لا تنحصر اشكالية التعيين بما يتيحه من تحكم للسلطة التنفيذية بمجلس القضاء الأعلى وما يستتبع ذلك على صعيد استقلالية أعضاء المجلس. فالنظر في تفاصيل اجرائها والنقاشات الدائرة حولها يظهر أن الأمر أكثر خطورة من ذلك، بحيث أن هذه التعيينات غالبا ما تجري على غرار سائر التعيينات، أي على أساس تقاسمها بين القيادات الأقوى داخل طوائفها. وهذا الأمر يعني أن تعيين أعضاء المجلس لا يرتبط فقط بالحكومة، بل أن تعيين كل منهم يرتبط بدرجة أو بأخرى بالقائد الأقوى داخل طائفته، مما قد يجعله بمثابة ممثل لهذا الأخير ولمصالحه داخل المجلس. وهذا ما تجلى بوضوح كلي وبشكل كاريكاتوري في فترة الصراع السياسي الدائر حول تعيين أعضاء مجلس القضاء الأعلى والذي أبقى المجلس معطلا لشغور غالبية مقاعده حوالي سنة كاملة 2015-2016. وقد بدا واضحا من خلال التجاذب الحاصل أن الطبقة السياسية تعاملت آنذاك مع التوزيع الطائفي داخل المجلس على أنه ضمانة لها لتعيين ممثلين أو أشخاص يراعون مصالحها في كلّ ما يتصل بمقرراته. ولمزيد من الدقة، تجدر الإشارة إلى أن التجاذب السياسي لم يكن طائفياً وحسب، إنما في حالات كثيرة سياسياً أو مجرد صراع نفوذ، بغطاء طائفي.

ومن شأن استتباع أعضاء المجلس على هذا الوضع أن يجعله (أي المجلس) أقرب إلى ذراع للنظام السياسي داخل القضاء منه إلى ضمانة للقضاة في وجه هذا النظام. وبفعل ذلك، بتنا نشهد تعطيل أعمال المجلس ومعه عمل المرفق القضائي برمته، بما فيها الأكثر ضرورة، في فترات التجاذب السياسيّ الحاصل بخصوص تعيينات أعضاء مجلس القضاء الأعلى. وهذا ما حصل مثلا حين حال استكمال أعضاء المجلس دون إصدار تشكيلات قضائيّة في الفترة الممتدة بين 2005 و2009. فوصل عدد خريجي معهد الدروس القضائية غير المشكّلين في مناصب قضائية معينة 104 قاضيا، علما أن مجموعة من هؤلاء انتظرت أكثر من 4 سنوات بعد تخرجها قبل مباشرة العمل في القضاء. وبالطبع، خلال هذه الفترة، كان هؤلاء يتقاضون رواتبهم كقضاة أصيلين، كل ذلك في فترة تتزايد فيها نسبة الإختناق القضائي. كما أنه بفعل ذلك، غالبا ما نشهد تدخلات من أعضاء المجلس في أعمال القضاء قد تكون أخطر من التدخلات الحاصلة من خارجه.

ويتنافى هذا الواقع مع المعايير الدولية بشأن استقلالية القضاء التي تفترض إنشاء “هيئة مستقلة، تتضمَن تمثيلاً قضائياً واسعاً”” تتولى مهام اختيار وتعيين القضاة كما الملاحقة التأديبية بحقهم وادارة مرفق العدالة العام”. كما يتعارض ذلك مع كون وظيفة المجلس هي ضمان استقلالية القضاء وتعزيز مبدأ فصل السلطات.

انتخابات أم تزكية؟ 

فيما تم تقديم إدخال قاعدة انتخاب عضوين على أنها إصلاح يلبي شروط اتفاق الطائف، فإن حصر عدد المنتخبين بعضوين من أصل 10، يجعل بالواقع قدرتهما في التأثير على قرارات المجلس أو على توفر نصابه جد محدودة. وما يزيد هذا الأمر قابليةً للنقد هو تفاصيله، سواء لجهة تحديد حق الانتخاب أو حق الترشح وما إلى ذلك من أعراف تؤدي إلى تضييق هذا الحق أكثر فأكثر على نحو يجعل الانتخاب في حقيقيته شبه تزكية. وهذا ما يتحصل من المعطيات الآتية:

• أن حق الترشح ينحصر برؤساء غرف محكمة التمييز. وفيما يبلغ عدد هؤلاء 10 قضاة فقط، فإن عرف التوزيع الطائفي لأعضاء المجلس يؤدي عملياً إلى تخفيض هذا العدد كما سبق بيانه. فبداية، ينحصر الترشح برؤساء الغرف من غير السنة، على اعتبار أن المقعدين السنيين داخل المجلس مشغولان من قبل عضوين حكمييْن هما النائب العام التمييزي ورئيس هيئة التفتيش القضائي. كما يضيق حقّ الترشّح أكثر في حال الانتخاب لملء شغور حاصل أثناء ولاية المجلس، بحيث يقتضي في هذه الحالة أن يكون المرشّح من طائفة العضو المنتخب الذي انتهت عضويته لسبب من الأسباب. ومن شأن هذا الأمر أن يؤدي في حالات عدة إلى حصر امكانية الترشح بشخص واحد وتالياً إلى الغاء الانتخاب برمته. وهذا ما يحصل في حال كان الشخص المنتهية عضويته من طائفة ينتمي إليها شخص واحد من رؤساء غرف التمييز (وهذا هو حال الطائفتين الدرزية والكاثوليكية مثلا) أو شخص واحد من غير الأعضاء الحاليين أو الأعضاء في هيئة المجلس السابقة. وفي هذه الحالات، يتم استبدال العضو الخارج من خلال عملية مزدوجة: الأولى، القيام بتشكيلات جزئية تؤدي إلى ملء مركزه الشاغر كرئيس غرفة محكمة التمييز من شخص من طائفته، والثانية، دعوة أعضاء غرفة التمييز إلى الإنتخاب مع حصر حق الترشيح به عملا بالأعراف الطائفية، وتاليا تزكيته. وفي هذه الحالة، يُعيّن البديل عمليا من الجهة التي تتحكم بالتشكيلات القضائية (والتي عينته رئيسا لغرفة في التمييز) حصرا من دون أن يكون لأعضاء محكمة التمييز أي دور في ذلك. وعليه، أمكن القول أن نسبة القضاة الذين يتمتعون بحق الترشح لا تتجاوز بأحسن الأحوال نسبة 1.5% وقد تنخفض لتنحصر بقاض واحد، بما يحولها إلى تزكية كاملة.
• أن حق الإنتخاب ينحصر بأعضاء محكمة التمييز، مع تجريد مجمل القضاة العاملين في المحاكم الإبتدائية والاستئنافية فضلاً عن قضاة النيابة العامة والتحقيق من حق المشاركة في الإنتخاب. وتاليا، يدخل ضمن الهيئة الناخبة ما يقارب نسبة 9% من مجموع القضاة فقط.

وضعف التمثيل هذا يتعارض بالواقع مع المعايير الدولية، التي توجب أن تكون غالبية أعضاء مجلس القضاء الأعلى منتخبين من قبل زملائهم بوسائل تضمن أوسع تمثيل للقضاة.

نشر في العدد الخاص عن القضاء في لبنان، للاطلاع على العدد انقر/ي هنا  http://bit.ly/2u5t3KM

للاطلاع على النسخة الفرنسية للمقال، انقر/ي هنا