عرف لبنان خلال سنة 2020 العديد من الأزمات غير المتوقّعة، طرحت تساؤلات حول دور السلطات العامّة وواجبها في حلّها أو على الأقلّ إدارتها بطريقة تخفف من عبء عواقبها على المجتمع. ظاهرياً، اتّخذت السّلطات اللبنانيّة قرارات على هذا الصعيد: فأقرّت جميع الأنظمة الاستثنائيّة التي تتيح لها ممارسة صلاحيّات استثنائيّة في مواجهة ظروف طارئة: فأمام انتشار جائحة Covid-19، أقرّ مجلس الوزراء التعبئة العامّة بموجب المرسوم رقم 6198 بتاريخ 15/03/2020 وتمّ تمديد القرار مرّات عدّة آخرها بموجب المرسوم رقم 6929 بتاريخ 3/09/2020 الذي مدّد التعبئة العامّة لغاية 31/12/2020. أمّا بعد مجزرة 4 آب، فأقرّ مجلس الوزراء حالة الطوارئ الجزئيّة في العاصمة بتاريخ 05/09/2020 وأعلن بيروت مدينة منكوبة في التاريخ نفسه. غير أنّ دراسة القواعد المتعلّقة بهذه الأنظمة الاستثنائيّة ومتابعة خطوات السّلطات في سياقها، تبرز من جهة ثغرات الأنظمة اللبنانيّة، ومن جهة ثانية جهل السّلطات أو تجاهلها لإمكانيات التدخّل الفعّال في ظلّ الأنظمة الاستثنائيّة المدنيّة كنظام التعبئة العامّة. فإلى جانب العيوب القانونيّة التي  قد تسود قرارات إقرار الحالات الاستثنائيّة بخاصّة حالة الطوارئ أو تمديدها (فجرى تمديد حالة الطوارئ بمذكّرة صادرة عن أمين عام مجلس الوزراء في 17/08/2020 في مخالفة صريحة للقانون)، تثير القرارات أسئلة حول تناسبها مع الإشكاليات المطروحة، بحيث يطرح تقاعس السّلطات عن استخدام جميع الأدوات المتاحة من خلال هذه الأنظمة، التساؤلات حول تماشي هذه القرارات مع مصالح المنظومة السياسيّة. فأتاح تقاعس السّلطات العامّة المجال واسعاً أمام تدخّل الأحزاب السياسيّة الطائفية والمنظمات المدنيّة التابعة في العديد من الأحيان للطوائف، لتحلّ مكان الدولة.

إعلان بيروت مدينة منكوبة، إعلان رمزي بحت في ظلّ القانون الحالي

ورد مفهوم “إعلان حالة النكبة” في قانون الدفاع المدني الأسبق (الصادر بناء على المرسوم الاشتراعي رقم 159 تاريخ 12/06/1959) حيث كانت صلاحيات ومسؤوليات الدفاع المدني تتوسّع في حال أعلن مجلس الوزراء حالة النكبة، لتشمل فرض الموجبات على الأهلين وإخلاء المناطق الخطرة ومصادرة العقارات والحيوانات والمعدّات، وهدم المباني المعرّضة للانهيار، وإجلاء السكان وتوفير محلّات إقامة لهم (مادة 2 من المرسوم الاشتراعي 159)، على أن تبقى الحكومة مسؤولة عن إدارة شؤون البلاد. إلّا أنّ هذا القانون ألغي بموجب المرسوم الاشتراعي رقم 50 الصادر بتاريخ 5/8/1967، الذي أعاد تنظيم الدفاع المدني. وبالفعل، لم يستند مجلس الوزراء في إعلان بيروت “مدينة منكوبة“ على أيّ نصّ قانوني فيما أسند إعلان حالة الطوارئ إلى المرسوم الاشتراعي رقم 52 تاريخ 5/8/1967.

وفيما أبقى قانون 1967 للدفاع المدني صلاحيّات “فرض التكاليف والموجبات التي تستدعيها مقتضيات الدفاع المدني على الأهلين، وإجلاء السكان وإيوائهم وتوفير معيشتهم، وإخلاء الأماكن الخطرة أو المعرّضة للخطر، وهدم الأبنية المعرضة للانهيار ومصادرة الأفراد والعقارات والحيوانات والمعدّات والآليات”^[1]، فإنّ هذا النصّ الجديد آنذاك، حصر تدخّل الدفاع المدني بمواجهة “النكبات الطبيعية” (في حين كان النصّ القديم يشمل “النكبات” من دون تحديد نوعها). ويفهم من ذلك أنّ تدخل المشرّع في 1967 إنّما هدف إلى إعادة تقسيم الصلاحيات والمسؤوليات بين الدفاع المدني والسّلطة العسكرية بحيث يحتفظ الأول في النكبات الطبيعية بسلطة اتخاذ الإجراءات الاستثنائيّة الضرورية، فيما تتولّى السّلطة العسكرية (قيادة الجيش) اتخاذ هذه الإجراءات في مجمل الحالات الأخرى فور إعلان الحكومة حالة الطوارئ. وفي ظلّ إعلان حالة الطوارئ، لا منفعة على صعيد القانون الداخلي لإعلان بيروت مدينة منكوبة. على الأكثر، يهدف هذا الإعلان الرمزي إلى تحريك المساعدات الدوليّة الملحوظة في القانون الإنساني الدولي.

وللتذكير، تطوّر القانون الإنساني الدولي الذي نشأ لحماية المدنيين في حالة الحروب ليشمل حماية المدنيين حتى في حالة السلم عند حصول نكبة أو “حدث غير متوقّع يسبّب أضراراً مباشرة أو غير مباشرة على الأشخاص أو الأملاك أو البيئة وذات حجم يتطلّب تضامن المجتمع المحلّي أو الدولّي”^[2]. وإن جاءت أوّل عمليّات التدخّل الدوليّ لمنح المساعدات ردّاً على نكبات أو كوارث طبيعيّة، ذهب القانون الدولي الحديث في اتّجاه تطوير مفهوم “النكبة” وتوسيعه، ليشمل النكبات الناشئة عن عمل أو خطأ إنساني أي ما يعرف بالنكبة التكنولوجيّة، على غرار ما جرى في مرفأ بيروت، سواء كانت النكبة نتيجة خطأ غير مقصود أو فعل متعمّد. وفيما يوجد أكثر من سند قانوني لمنح المساعدات على صعيد القانون الدولي، كاتفاقيات مساعدة متبادلة تعقدها دولتان أو بعض شرعات تأسيس المنظمات الإقليميّة التي تلحظ بعض المواد المتعلّقة بالمساعدة في حال حصول نكبات تكنولوجيّة، تبقى أهمّ عمليّات المساعدة الدوليّة ضمن نطاق الأمم المتحدّة، التي تتضمّن العديد من الهيئات التي تهدف إلى تأمين حمايات أو مساعدات ضروريّة في حال حصول نكبة، كمنظمّة التغذية والزراعة FAO، ومنظمّة الأمم المتحدّة للطفولة UNICEF وبرنامج الأمم المتحدّدة للتنمية UNDP. كما أنشأت منظمة الأمم المتحدّة مكتب تنسيق الشؤون الإنسانيّة UN OCHA لضمان التعاون والتنسيق بين جميع هذه المنظمات والهيئات، كما أنشأت صندوقاً مركزياً لمواجهة الطوارئ^[3].

أهداف التعبئة العامّة: تأمين جهوزية الموارد الماديّة والإنسانيّة

تهدف التعبئة العامّة إلى وضع جميع الموارد الماديّة والإنسانيّة تحت تصرّف السلطات العامّة للتصدّي لأي خطر يواجه الأمّة. وهذا النظام الاستثنائي مبني على فكرة تأمين جهوزيّة جميع الموارد الماديّة والإنسانيّة للتصدّي لخطر ما. وهو مستوحى في لبنان من التشريع الفرنسي.

فتنيط المادة الثانيّة من قانون الدفاع الوطني بمجلس الوزراء، في حال إعلان التعبئة العامّة، إمكانيّة فرض تدابير كـ”مصادرة الأشخاص والأموال وفرض الخدمات على الأشخاص المعنويين والحقيقيين”. وإنّ كانت الحالة الأساسية التي تمّ اللجوء فيها إلى قرار مصادرة الأشخاص هي في سياق الحرب، أمكن اللجوء إليها أيضاً في فترة السلام لمساعدة السلطات العامّة في تنفيذ عمليّات في سبيل المصلحة العامّة، وهذا ما يتّضح من القانون المقارن^[4]. وقد أعطى القانون الفرنسي في هذا السياق الإدارات المركزيّة واللامركزيّة كالبلديّات سلطة إقرار مصادرة الأشخاص والمباني وفرض الخدمات^[5]. بالرغم من أنّ هذه الوسيلة تبدو مقيَّدة للحريّات وحقّ الملكيّة نظراً لعدم إمكانيّة الأشخاص التي تطالهم قرارات المصادرة، رفضها، إلّا أنّها وسيلة شرعية وعادلة إذ أنّ القانون يؤسّس لها وينظّمها، كما أنّها مشروطة بوجود وضع طارئ مما يفرض الطابع المؤقت لتدبير المصادرة والتعويض الكامل للأشخاص الحقيقيين أو المعنويين الذين يطالهم التدبير.

عن تقاعس الدولة في استخدام الوسائل التي تتيحها التعبئة العامّة ونتائجها

أمام خطر جائحة Covid-19، تكشّفت الحاجة الحقيقيّة إلى جهوزيّة النظام الصحي أوّلاً، من جهاز طبّي ومستشفيات حكوميّة وخاصّة وتجهيزات لاستقبال المصابين بالفيروس الذين يحتاجون إلى علاج. كما تكشّفت الحاجة إلى تأمين المساكن للجميع، للسماح بالعزل الاجتماعي الفعّال.

وفي هذا السياق، أشارت القرارات المتّخذة من الحكومة الفرنسيّة مثلاً إلى إمكانية مصادرة المستشفيات الخاصّة والمراكز الطبيّة من قبل المحافظ كما كلّ الأشخاص الضروريين لتشغيل هذه المؤسّسات^[6]. كما أقرّت السّلطات الفرنسيّة مصادرة أقنعة حماية الجهاز التنفسي لتأمينها للموظفين في القطاع الصحي بعد الاعتراف بالحاجة الماسّة إلى هذا النوع من المعدّات الطبيّة، إلى جانب مصادرة أكثر من 500 فندق وتحويلها إلى غرف عزل تستقبل الأشخاص المشرّدين^[7] وهم فئة معرّضة للفيروس بشكل كبير نظراً إلى عدم قدرتهم على ممارسة العزل الشخصي. إذاً، قامت السّلطات الفرنسيّة بتقويم حاجاتها، وبعد تحديدها اتّخذت القرارات المناسبة لتلبية هذه الحاجات.

وهذا بالضبط ما لم تقم به السّلطات اللبنانيّة: فلم تعمد إلى تقييم حاجاتها المادّية والبشريّة الضرورية لمكافحة الفيروس ومعالجة عواقبه. كما لم تتّخذ أي قرار في اتّجاه تعزيز جهوزية النظام الصحي وتحديداً المستشفيات الخاصّة، حيث تركت الأمر لتعاونها الرضائي، وإيجاد البنى التحتية الضرورية لتأمين إمكانية العزل الصحي من خلال تأمين الحق في السكن، حيث تركت الأمر للمبادرة الفردية غير المقيّدة^[8]. فلم تتّخذ أيّ قرار بمصادرة مستشفيات خاصّة (خصوصاً تلك التي تمنّعت عن استقبال حالات الكورونا) كما فعلت دول أخرى كإسبانيا مثلاً، لتأمين الاختبارات والعلاج لجميع المصابين بشكل عادل. كما لم تعمد إلى مصادرة الأقنعة والقيام بتوزيعها مما تسبّب بالمضاربة بأسعار هذه السّلع الضروريّة للوقاية ومكافحة انتشار الفيروس، التي شهدت ارتفاعاً كبيراً. كما لم تعمد إلى وضع اليد على أبنية أو فنادق (ولا حتى استرداد المنشآت المقامة على الأملاك البحرية المعتدى عليها) لتأمين أماكن حجر كافية ومساكن كافية لتأمين إمكانيّة العزل للأشخاص الذين لا يتمتعون بهذه الإمكانية بأنفسهم، كاللّاجئين مثلاً، على غرار ما فعلته فرنسا بالنسبة إلى الأشخاص المشرّدين.

بل اكتفت الحكومة اللبنانية بإقرار تدابير مختلفة لـ”تسطيح منحنى الإصابات” عبر ضبط سلوك المواطنين وتحميلهم المسؤولية كاملة، وفرض التباعد الاجتماعي والحدّ من حريّة التجوّل كأداة وحيدة للحدّ من انتقال العدوى بين الناس. ومن الواضح أنّ هذه التدابير لا تمتّ بصلة إلى فكرة “الجهوزيّة”، أساس نظام التعبئة العامّة، بل تضع المسؤولية الأساسية على سلوك الأفراد.

كما رضخت الحكومة لإرادة القطاع الخاص وأشخاص الحق العام في أكثر من مناسبة، إذ رفضت المستشفيات الخاصّة والفنادق وبعض البلديات تأمين الموارد البشرية أو المادية الضرورية لرفع الجهوزية أمام مكافحة الفيروس، وهذا ما نعود إليه في ما يلي. بمعنى أنّه حتى عند إدراك الحكومة وجود حاجة ما لتأمين مصلحة عامّة، امتنعت عن ممارسة صلاحيّاتها بل فضّلت أن تطلب العون من الغير، من ميسورين أو أصحاب مصالح. وهذا ما حصل مثلاً بالنسبة إلى الحاجة إلى تأمين فنادق كأماكن عزل للمغتربين الذين فاوضوا – أو فرضوا – عودتهم إلى لبنان، إلى حين صدور نتائج فحص كورونا. فبدل استخدام الدولة وسيلة المصادرة المعترف لها بها في حالة التعبئة العامّة، قرّرت طلب العون من القطاع الخاص وقبلت بالعرض المقدّم من وسام عاشور صاحب منتجع “إيدن باي” المتعدّي على الأملاك العامة البحرية، مساهمة بذلك في تبييض صورته المتأثرة بالفضائح المتعلّقة بالمنتجع، حيث جلس وزير الصحة إلى جانبه في المؤتمر الصحافي الذي رافق إطلاق عملية استقبال المغتربين في 5/4/2020. ولعلّ عودة عاشور السريعة عن عرض فندقه لاستقبال المغتربين العائدين في أوّل فرصة خير دليل على أنّ الأمر لم يكن سوى عمليّة تبييض صورة إعلاميّاً.

نتيجة تقاعس الدولة: العودة إلى منطق الزبائنية والاستزلام لتأمين سلامة الناس

طبعاً، مع انكفاء الدولة عن أداء أدوارها، فرض القطاع الخاص أولويّاته بوجه المصلحة العامّة، كما انقضّت الأحزاب والجمعيات الإنسانية الطائفية للحلول مكانها ولعب الدور الرئيسي في تأمين الجهوزية لاستيعاب عواقب جائحة Covid-19. من جهة أخرى فإنّ انكفاء الدولة عن القيام بدورها في تنسيق جهود حماية سكّان بيروت ما بعد مجزرة 4 آب وتأمين الحاجات الأساسية للناس المنكوبين من مسكن ومساعدة اجتماعية، وتنسيق جهود إعادة تأهيل المباني المتضرّرة، ترك المجال بشكل شبه حصري، أقلّه في الأشهر الأولى، لمنظمات المجتمع المدني ولردّة فعل المجتمع الأهلي المحلّي والدولي لتتولّى المهمّة.

فرفضت مثلاً بعض المستشفيات الخاصّة استقبال المصابين بالفيروس بحجّة أنّ ذلك سيؤدّي إلى عزوف باقي المرضى عن دخول المستشفى التي تستقبل المصابين بالفيروس خوفاً من العدوى^[9]. كما تدخّلت النائبة بهيّة الحريري لرفض تحويل المستشفى التركي في صيدا (وهو مستشفى حكومي) إلى مركز لمعالجة المصابين بفيروس كورونا^[10]. كما رفضت إحدى البلديات أن يُستخدم أحد فنادق البلدة للحجر الصحي.

أبعد من ذلك، تدخّلت الأحزاب السياسيّة وفرضت نفسها على أنّها القادرة الوحيدة على تأمين سلامة الأشخاص أمام انتشار الفيروس. فإلى جانب تبرّعاتها الكبيرة، سارعت الأحزاب إلى تبييض صورتها من خلال توزيع الأقنعة أو مواد التنظيف مع شعارات الأحزاب، أو العمل لتأمين فحوصات الكشف عن الفيروس. فبان فيروس كورونا كفرصة ذهبية للقوى السّياسيّة للعودة بقوّة إلى استراتيجيّتها التقليديّة باستخدام مخاوف اللبنانيين وتقاعس الدولة للتأكيد على شرعيّتها وضرورتها، وإعادة الإمساك بالمجتمع. وهذا الوضع مرجّح للاستمرار ما لم تعمد دولة قويّة مركزية إلى القيام بدورها، في ظلّ الأوضاع الاقتصاديّة والاجتماعيّة المتدهورة.

ولم يختلف هذا الوضع حتّى في ظلّ إقرار حالة الطوارئ غداة انفجار مرفأ بيروت، رغم إمكانيّات الجيش الإنسانيّة والماديّة والتقنيّة للتدخّل ومساعدة المتضرّرين وإعادة تأهيل الأحياء المتضرّرة وبالرغم من إقرار حالة الطوارئ بهذا الهدف تحديداً في الظاهر على الأقّل. فظهرت في هذا السياق انتقادات عديدة للجيش إثر تأخّره في التدخّل وقتاً طويلاً، وعدم تدخّله بشكل كافٍ، فيما تكاثرت المبادرات الخاصّة المحلية والدولية لسدّ الثغرات والحلول مكان السلطات العامّة وتقديم جميع أنواع الدعم للمنكوبين.

^[1] https://legal-agenda.com/article.php/?id=7094#_ftn8

^[2] CARON (D.), LEBEN (C.), Les  aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles, Martinus nijhoff Publishers, 2001, pp. 33-34

^[3]PARK (K.G), La protection des personnes en cas de catastrophe, Recueil des cours de l’Académie de Droit international de La Haye, Volume 368

^[4] Ramu de Bellescize, Réquisition de bien et de services, Jurisclasseur Administratif, 10 mai 2019, n°21 et s

^[5] Code général des collectivités territoriales,, articles L. 2212-1 et s

^[6] Note du Ministère de la santé et de la solidarité sur les «  Modalités de mobilisation des personnels dans la lutte contre la propagation du virus corona »

^[7]Nedjoua Halil-Merad, « L’intérêt des mesures de réquisition administrative en matière de crise sanitaire exceptionnelle », RDLF 2020 chronique n°29

^[8] ما فتح المجال أمام رفض بعض البلديّات أن يُستخدم أحد فنادق البلدة للحجر الصحي.

^[9] عزة الحاج حسن، إذا تفشى كورونا في لبنان: هذه حال مستشفياتنا، المدن 23/2/2020.

^[10] وفيق الهواري، ماذا عن التجهيزات المطلوبة للمستشفيات؟، المركز اللبناني للأبحاث والدراسات، 28/3/2020.