وصلت باحثة وحقوقية تونسية إلى مطار بيروت في 2018. بعد ساعات، تعيّن عليها مغادرة لبنان بعدما أعلمها عنصر الأمن العام بوجود قرار يمنع دخولها إلى لبنان من دون أن تعرف أسبابه. تبيّن سريعاً بعد مراسلة وزارة الداخلية أنّ المدير العام للأمن العام عباس إبراهيم أصدر قراراً بمنع مجموعة من الباحثين من دخول لبنان على خلفية مشاركتهم في مؤتمر تناول الأوضاع الصحية والنفسية للمثليين في الدول العربية انعقد في أيلول 2018.

برّر الأمن العام المنع بمفاهيم فضفاضة ومنفصلة عن الواقع مثل “اعتبارات أمن الدولة” والمحافظة على “الأمن العائلي والاجتماعي” و”تفادي سقوط المجتمع سقوطاً مريعاً وسدّ ومجابهة كلّ آفة مستوردة”. وإذ طعن ثلاثة من هؤلاء الباحثين بالتعاون مع “المؤسسة العربية للحريات والمساواة” و”المفكرة القانونية” بالقرارات المذكورة، استجاب مجلس شورى الدولة في قرارات ثلاثة صدرتْ في فترة آذار وحزيران 2021 لهذه الطعون مُبطلاً تدابير الأمن العام بحقّهم لتجاوز حدّ السلطة.

تكمن أهميّة هذه القرارات في تصدّيها لتعسّف الأمن العام وتجاوزه لصلاحيّاته القانونية المتعلّقة بضبط حركة دخول الأجانب إلى لبنان والخروج منه، لا سيّما الناشطين والمعارضين والباحثين منهم، من دون تمكينهم من ممارسة حقّ الدفاع. فلماذا طعن هؤلاء بقرارات الأمن العام؟ وما هي تفاصيل القرارات القضائية وأبرز انعكاساتها الحقوقية؟

تفاصيل القرارات الثلاث

صدرت القرارات عن الغرفة الأولى التي يرأسها رئيس المجلس فادي إلياس، وبمشاركة المستشاريْن لمى ازرافيل والراحل وهيب دوره (مقرّر) بالنسبة إلى القرار الأوّل رقم 188 تاريخ 30/3/2021، وبمشاركة المستشاريْن كارل عيراني وباتريسيا فارس (مقرّرة) بالنسبة إلى القرارين الآخرين رقميْ 599 و600 تاريخ 9/6/2021. 

وفي حين اكتفى القرار الأوّل باعتبار قرار منع الدخول فاقداً لأيّ سند قانوني بسبب امتناع الأمن العام عن إبراز أيّ مستند يتعلّق به خلافاً لموجب الإدارة بالخضوع للرقابة القضائية، ذهب القراران الآخران أبعد من ذلك في اتّجاه التأكيد على عدم صلاحية الأمن العام لإصدار قرارات منع الدخول مهما كانت مبرّراتها. وتجدر الإشارة إلى أنّه رغم إقرار المجلس في مستهلّ تعليله القانوني بعدم صلاحية الأمن العام لاتخاذ التدبير المذكور، إلّا أنّه أصرّ على المضي في مناقشة قانونية قرار المنع في الأساس للتأكيد على أنه يشكّل علاوة على ذلك مسّاً غير متناسب بحرية التعبير.

وأكثر تفصيلاً، خلصت هذه القرارات إلى الآتي:

• أنّ الأمن العام تجاوز صلاحيّاته، لأنّ صلاحيته بإخراج الأجنبي من لبنان في حال كان في وجوده ضرر على الأمن والسلامة العامّين لا تخوّله منع دخوله،
• أنّ قرارات الأمن العام الصادرة بالاستناد إلى سلطته الاستنسابية في تقرير الضرر على الأمن والسلامة العامّين تخضع للرقابة القضائية، لا سيّما لجهة التثبّت من الوقائع وصحّة الأسباب التي استند اليه،
• أنّ امتناع الأمن العام عن إبراز المستندات التي تمكّن القاضي الإداري من ممارسة رقابته يمسّ بحسن سير العدالة وبحقوق الدفاع ولا يجوز التذرّع بأسرار تهمّ الدفاع الوطني من دون تبريرها،
• أنّ المشاركة في مؤتمر لمناقشة أوضاع المثليين يندرج في إطار حرية التعبير، وأنّ أيّ خرق للانتظام العام يستوجب تدبيراً ملائماً ينسجم مع طبيعة الخرق، فلا يمكن للأمن العام أن يمنع المشاركين في المؤتمر من الدخول إلى لبنان لمجرّد مشاركتهم فيه.

خلفيات اللجوء إلى القضاء

خلال السنوات الماضية، تصاعدت ممارسات المديرية العامّة للأمن العام التي تقضي بمنع عودة الأجانب إلى لبنان لا سيّما بسبب مخالفتهم لنظام الإقامة أو حتّى على خلفية ممارستهم لحريّة التعبير لدى مشاركتهم في مؤتمرات حقوقية أو في تظاهرات خلال فترة إقامتهم في لبنان أو زيارتهم له. أصبح “منع الدخول” شكلاً من أشكال العقوبات الإدارية التي يفرضها الأمن العام على الأجانب من دون أيّ سند أو ضوابط قانونية واضحة، مما يفتح الباب واسعاً أمام التعسّف في استخدامها للتضييق على المعارضين أو المغضوب عنهم. علمت “المفكّرة” مثلاً أنّ ثلاث نساء مقيمات في لبنان مُنعنَ مؤخراً من العودة إليه بسبب مشاركتهنّ في تظاهرات انتفاضة 17 تشرين. وغالباً ما يُفاجأ الأشخاص المعنيّون بتدابير المنع لدى وصولهم بعد رحلة طويلة إلى مطار بيروت، من دون أن يتمّ إبلاغهم بها لدى مغادرتهم ومن دون منحهم نسخة عن هذه القرارات أو توضيح أسبابها، في انتهاك لحقوقهم بالدفاع. فيتم إحتجاز هؤلاء في “قاعة الترحيل” في المطار إلى حين تأمين بطاقة مغادرة، ويتحمّلون تكاليف باهظة نتيجة لذلك، فضلاً عن الخسائر المرتبطة بسكنهم وتعليمهم أو أعمالهم في حال كانوا من المقيمين في لبنان.

هذا ما حصل مع عدد من الباحثين المشاركين في أيلول 2018 في مؤتمر “ندوى” الإقليمي من تنظيم “المؤسسة العربية للحريات والمساواة” لمناقشة مواضيع حقوقيّة متعلّق بالجندر والجنسانية، ومنها العوائق أمام حصول الفئات المهمّشة كالمثليين على العناية الصحية والنفسية في الدول العربية. أزعج هذا الأمر “هيئة علماء المسلمين في لبنان” التي طالبت بإلغاء المؤتمر لاعتبارها أنّه يهدف إلى “التشجيع على الشذوذ الجنسي والتحوّل الجنسي”. فاستجاب الأمن العام بصورة شبه آنية، بحيث حضر عناصره إلى مكان انعقاد المؤتمر ليطالبوا المنظّمين بوقف أعماله، ممّا أرغمهم على نقل أعماله إلى فندق آخر.

بعد انتهاء المؤتمر، غادر الزوّار لبنان من تلقاء أنفسهم، ليُفاجأ عدد منهم لدى عودتهم إلى لبنان بعد فترة بوجود قرار يمنعهم من دخوله مجدداً. ولم يتمكّنوا من معرفة أسباب منعهم من الدخول إلّا بعد المراسلات التي بادر إليها موكّلوهم في اتجاه وزارة الداخلية والأمن العام. على أثرها، تقدّم ثلاثة من الباحثين المعنيين بهذه التدابير (من ضمنهم باحثتان تونسية وكندية) بمراجعات قضائية في العام 2019 بالتعاون مع “المفكرة القانونية” و”المؤسسة العربية للحريات والمساواة”  أمام مجلس شورى الدولة لإبطال هذه التدابير.

لم يرمِ المستدعون من خلال دعاويهم إلى تحقيق مصلحة خاصّة (استعادة إمكانية العودة إلى لبنان) وحسب، بل أيضاً إلى تحقيق مصلحة عامّة، قوامها صون حرية التعبير وتجاوز الوصم الاجتماعي للفئات المهمّشة والآراء المسبقة بحقّها في لبنان وعموماً في المنطقة العربية، فضلاً عن الحدّ من تعسّف الأجهزة الأمنية في الاستنساب في ما يتّصل بهذه الفئات. كما تناولتْ الدّعاوى مسائل حقوقيّة أخرى كمسألة العقوبات الإدارية المتمثلة في ممارسات الأمن العام، وأيضا الخسائر المالية والاقتصادية التي قد يتكبّدها القطاع السياحي (سياحة المؤتمرات) تبعاً لاحتمال فقدان لبنان دوره كملتقى إقليمي للحوار في المنطقة العربية وكمساحة آمنة لمناقشة الآراء المختلفة والمتناقضة، وبخاصّة في مسائل الحريات الخاصّة والعامّة.

تضييق صلاحيات الأمن العام المتصلة بدخول الأجانب إلى لبنان

في سياق الدعوى، أصرّ الأمن العام على صلاحيته الاستنسابيّة بمنع أيّ شخص من الدخول إلى لبنان. وقد اعتبر أنّه يستمد هذه الصلاحية من الصلاحية المناطة بمديره العام بإخراج الأجنبي من لبنان في حال كان في وجوده ضرر على الأمن والسلامة العامّين بموجب المادة 17 من القانون الصادر بتاريخ 10/07/1962. إلّا أنّ مجلس شورى الدولة رفض التوسّع في تفسير هذا النصّ لينتهي إلى اعتبار تدابير الأمن العام تجاوزاً له (أي للنص). ويأتي هذا التفسير متلائماً مع النقاشات البرلمانية التي جرتْ لدى إقرار هذا القانون حيث أبدى النوّاب نيّة واضحة بعدم توسيع صلاحيات المدير العام للأمن العام في إخراج الأجانب من لبنان وإخضاعها لرقابة وزير الداخلية.

يشكّل موقف المجلس في هذا المضمار قطعاً مع ممارسات الأمن العام في توسيع صلاحياته طوال العقود السابقة بهدف تبرير احتجازه الإداري المطوّل للأجانب وترحيلهم ومنعهم من العودة إلى لبنان. ومن البيّن أنّ هذه الممارسات باتت تشكّل أبرز الانزلاقات المؤسّساتية الآيلة إلى تغليب الاعتبارات الأمنية على حقوق الأفراد، وبخاصّة الأجانب منهم.

وما يزيد المسألة خطورة هو أنّ الإطار الإداري المعتمد حالياً فيما يتعلّق بالأوضاع القانونية للأجانب يستند بشكل واسع على تعليمات وقرارات إدارية صادرة عن الأمن العام منفرداً، غالباً ما تكون فاقدة للأساس القانوني الصحيح ولا تخضع لرقابة فعليّة من أيّ من السلطات السياسية أو القضائية. وتتناول هذه التعليمات مثلاً أوضاع عاملات المنازل في ظلّ ما يعرف بنظام “الكفالة”، وبلاغات “الإخضاع” التي غالباً ما تعيق معاملات اللبنانيين لدى الأمن العام واستحصالهم على جوازات السفر، كما وبلاغات “منع الدخول” التي يفاجأ القادمون إلى لبنان بفرضها كـ “عقوبة” بحقّهم من دون أن يتسنّى لهم حتى ممارسة حق الدفاع عن أنفسهم.

وعليه، تشكّل أحكام مجلس الشورى في هذه القضايا إدانة واضحة لهذه الممارسات غير القانونية ودرساً بليغاً للأجهزة الأمنية لإلزامها بالتقيّد بالقوانين من دون تجاوز أو تعسّف.

سقوط ذريعة “الضرورات الأمنية” أمام الرقابة القضائية

أسهبت أحكام مجلس الشورى على مدى أكثر من صفحتين في إدانة التصرّف السلبي للأمن العام المتمثّل بامتناعه عن إبراز المستندات المتعلّقة بقرارات منع الدخول، بعد أن تذرّع هذا الأخير بـ “ضرورات أمنية” لرفض تنفيذ طلبات القضاة بإبراز الملف الإداري.

ردّاً على ذلك، شدّد مجلس الشورى على ضرورة تمكينه من ممارسة سلطته الرقابية على القرارات التي تصدرها الإدارة بالاستناد إلى سلطتها الاستنسابية، مؤكّداً أن تلك السلطة ليست مطلقة (كما تذّرع الأمن العام) بل تبقى خاضعة للرقابة القضائية، لا سيّما لجهة التحقّق من الوقائع وصحّة الأسباب التي استندت إليها القرارات. كما أكّد المجلس أنّ “القاضي يميل دوماً إلى تقييد سلطة الإدارة كلّما تعرّضت الحريات العامّة التي صانها الدستور للانتقاص والتضييق”. بمعنى آخر، حتى لو كان للإدارة حرّية اتّخاذ القرار الذي تراه مناسباً لمواجهة ظروف واقعية معيّنة في إطار سلطتها الاستنسابية، إلّا أنّه يتعيّن عليها عند ممارسة تلك السلطة أن تسند قرارها إلى وقائع صحيحة وثابتة. ويعود للقاضي الإداري التحقّق من صحّة هذه الوقائع والأسباب وأنّ يتشدّد بهذه الرقابة حين ترتبط بقرارات تقيّد الحريّات العامّة كما هي حال قرارات منع الدخول، فيقتضي أن تتوفّر له جميع الوسائل التي تتيح له إجراء تلك الرقابة وأن يطّلع على أيّ مستند ضروري للفصل في قانونيتها.

وعليه، رفض المجلس أن تتذرّع الإدارة بصورة استنسابية بـ “أسرار” أو “ضرورات أمنية” تهمّ الدفاع الوطني لكي تمتنع عن إبراز الملفات أو المستندات أو الإيضاحات المطلوبة منه. وقد أكّد، وفقاً لاجتهاده المستمر، أنّ الأمن العام ملزم بتزويده بالمعلومات التي يطلبها وأنّ التذّرع بالضرورات الأمنية يعيق حسن سير العدالة ويمسّ بحقوق الدفاع. وذهب القرار الأوّل إلى حدّ اعتبار أنّ امتناع الأمن العام عن إبراز الملف الإداري سببٌ كافٍ لاعتبار قرار منع الدخول متجاوزاً لحدّ السلطة كونه يحول دون تمكين المجلس من ممارسة رقابته للتحقق من مشروعية القرار، معتبراً أنّه لا يمكن إدراج موضوع المؤتمر حول حقوق المثليين ضمن المواضيع التي قد تخصّ أسرار الدفاع أو الأمن القومي.

تكريس “مبدأ التناسب” في تقييد الحريّات الدستورية

اعتبر مجلس الشورى أنّ المشاركة في مؤتمر لمناقشة أوضاع المثليين يندرج في إطار حرية التعبير المُصانة بموجب المادة 13 من الدستور، وإن كانت هذه الحرية خاضعة للقوانين ومقيّدة باحترام الانتظام العام، إلّا أنّ أيّ خرق يحصل للانتظام العام “يستوجب تدبيراً ملائماً ينسجم مع طبيعة الخرق”. وهو ما حمله إلى التأكيد أنّه “لا يمكن للإدارة أن تمنع المشاركين في (المؤتمر) من الدخول إلى لبنان، لمجرّد مشاركتهم فيه”. بهذه الحيثيات، شكّلت قرارات المجلس تطبيقاً نادراً منه لمبدأ التناسب في سياق تقييمه للقيود المفروضة على إحدى الحريّات العامّة الأساسية.

وكانت “المفكرة” قد سجّلت من قبل، عدداً من القرارات القضائية الصادرة بخاصّة عن قضاء الأمور المستعجلة ومؤخراً عن محكمة المطبوعات والتي عمدت إلى تطبيق هذا المبدأ في مسائل متّصلة بحرية التعبير.

نتائج وأبعاد

يفرض قانون نظام مجلس شورى الدولة على الإدارة تنفيذ قرارات المجلس خلال “مهلة معقولة” (المادة 93) من دون أن يكون لها سلطة تقديرية في هذا الصدد. لكنّ التحدّي الأساسي الذي يواجه تنفيذ القرارات الصادرة عن مجلس شورى الدولة هو عدم فعالية آليات التنفيذ المتوفّرة، حيث يُمنع على القاضي الإداري إعطاء أوامر مباشرة للإدارة بل يتوّجب على الإدارة استنتاج النتائج القانونية التي تترتّب عليها من جرّاء القرارات الصادرة عن مجلس شورى الدولة واتّخاذ ما تقتضيه من مقرّرات (المادة 91). وعليه، تمتلئ أدراج الإدارة بالقرارات غير المنفّذّة، ومنها قرار مجلس الشورى بإبطال قرار الأمن العام المتعلّق بتنظيم دخول وإقامة السوريين الصادر في العام 2015 الذي لا يزال ساري المفعول ويمسّ بحقوق آلاف المواطنين السوريين رغم إبطاله بموجب حكم نافذ. هذا الواقع المتناقض مع مفاهيم دولة القانون واستقلال القضاء حمل “المفكّرة” على اقتراح إصلاحات قانونية لضمان تنفيذ الأحكام في إطار اقتراح قانون حول “استقلال القضاء الإداري وشفافيته وأصول المحاكمات الإدارية”.

في هذا الإطار، واستناداً إلى المادة 91 من نظام مجلس شورى الدولة، نرى أنّه يتوّجب على وزارة الداخلية والأمن العام، فور تبّلغهما هذه الأحكام، استنتاج النتائج القانونية واتّخاذ الإجراءات الآتية:

• إلغاء قرارات منع الدخول الصادرة بحقّ الباحثين الثلاثة، كما وجميع المشاركين في مؤتمر “ندوى” في العام 2018،
• مراجعة جميع التعاميم الإدارية المتعلّقة بإصدار قرارات منع الدخول بحقّ الأجانب تمهيداً للعمل على تعديلها أو إلغائها نظراً لعدم صلاحية الأمن العام بإصدارها،
• الالتزام بالتعاون مع السلطات القضائية، لا سيّما مجلس شورى الدولة، وتنفيذ طلباتها بإبراز الملفات الإدارية في القضايا المعروضة أمام المحاكم، وفي حال الضرورة، اعتماد تصنيف للمستندات وفقاً لطبيعتها السرّيّة،
• ضمان الالتزام بمبدأيْ الشرعية والتناسب عند اتّخاذ جميع التدابير والعقوبات الإدارية المفروضة على اللبنانيين وغير اللبنانيين، لا سيمّا تلك المتعلّقة بالحريّات العامّة (كحريّة التعبير والتجمّع والتنقّل).

للاطلاع على قرارات مجلس شورى الدولة انقروا على الروابط ادناه

قرار شورى الدولة – 1 –

قرار شورى الدولة – 2-