“القضاء الاداري، قضاء حقوق الانسان”، لا شك في أن الفقيه رنيه شابو قد يعيد النظر في مقولته الشهيرة هذه بعد مراجعته للقرارت الحديثة الصادرة عن مجلس شورى الدولة اللبناني في قضايا تتعلق بحريات أساسية، حيث يظهر أن المجلس تقاعس في قراراته عن حماية الحقوق والحريات العامة مفضّلا حماية مصالح الادارة والنظام القائم. ونتناول تحديدا في هذا المقال كيفية مراقبة مجلس شورى الدولة أعمال الادارة التي تمس بحرية المعتقد والتجمّع وذلك من خلال قرارين صدرا في هذا الخصوص خلال السنة القضائية المنصرمة.
التوسع في تفسير النصوص المقيدة لحرية المعتقد والتجمع
تقتضي المبادئ القانونية العامة عدمجواز وضع قيود على الحريات الأساسية الا عبر نص قانوني صريح يفسر بشكل ضيق وذلك عملا بمبدأ أساسي مفاده أن الحرية هي الأساس والمنع هو الاستثناء. ورغم أن مجلس الشورى قد أقّر بهذه المبادئ في اجتهادات سابقة له[1]، يظهر أن اجتهاده شهد تراجعا خلال السنة القضائية الماضية بحيث عمد من خلال قراءات خاصة للقوانين الى استنتاج قيود افتراضية على حرية المعتقد والحريات المرتبطة فيها كحرية التجمع، علما أن حرية المعتقد هي من الحريات الدستورية “المطلقة” التي لا يمكن تقييدها أو الحد منها حتى في حالة الطوارئ.[2]
القيد الأوّل: لا حرية لممارسة الشعائر الدينية الا للطوائف المعترف بها قانوناً
“لا يجوز ممارسة الشعائر الدينية من قبل أية تجمّع أو جماعة غير معترف به قانوناً مهما كانت تسميته، كما لا يمكن إقامة هذه الشعائر في أبنية مخصصة للعبادة، ما لم تكن هذه الأبنية أو الدور عائدة لإحدى الطوائف أو المذاهب المعترف بها قانونياً…”[3]هذا ما أعلنه مجلس شورى الدولة في قرار له صادر في نهاية عام 2011 وضع من خلاله قيودا هامة وخطيرة على حرية المعتقد وتحديدا على حرية ممارسة الشعائر الدينية وحرية التجمّع المرتبطة بها عندما حرم مواطنين من حق القيام بصلوات جماعية في مكان خاص. وفي وقائع القضية أن مجموعة من المؤمنين بالديانة المسيحية دأبوا على التجمّع لممارسة الصلاة جماعيا في صالة خاصة عائدة لأحد الأشخاص اتخذت شكل كنيسة، الى أن أقفل قائمقام كسروان هذه الصالة أو المعبد “تلافيا لحصول أي خطر على السلامة العامة”، وذلك بناء على شكوى من ابرشيتين في المنطقة. وقد رفض مجلس شورى الدولة ابطال قرار اقفال الصالة واعتبره موافقا لأحكام القانون لكون ممارسة الشعائر الدينية غير محمية للطوائف غير المعترف بها قانونا.
ومن الواضح أن المجلس أضاف قيدا على حرية ممارسة الشعائر الدينية لم ينص عليه القانوناذ لا يوجد نص صريح يحصر ممارسة هذه الحرية بفئة معينة أو في مكان معين. فقد اعتبر مجلس شورى الدولة أن الاستفادة من الحماية القانونية لممارسة الشعائر الدينية تشترط أن تكون الطائفة معترفا بها قانوناً – أي أنه حق محصور لإحدى الطوائف المذكورة في الجدول رقم 1 من قرار المفوض السامي رقم 60 ل/ر الصادر في عام 1936 (وهي الطوائف التاريخية)[4]. إلا أن هذا القرار– كما المعايير الدولية – لا يربط بحال من الأحوال حق ممارسة الشعائر الدينية بالأديان المعترف بها طالما أن هذا الحق مترابط مع حرية الاعتقاد (المطلقة) وملازم للأفراد كافة من دون تمييز شرط عدم الاخلال بالانتظام العام. فالاعتراف بطائفة انما يخولها وضع أنظمة خاصة للأحوال الشخصية كما يمنحها بعض الامتيازات كالاعتراف بالشخصية القانونية أو الحصول على الأملاك اللازمة للقيام بشعائرها الدينية أو إيواء خدمتها، لكنه ليس أبدا شرطا لاعتناق معتقداتها أو لممارسة شعائرها والتي تبقى حقوقا تمارس بمعزل عن أي اعتراف رسمي، وبكلام آخر من دون منة أو تدخل من أحد.[5]
عليه، وبفعل هذا الاجتهاد الخاطئ، بات حق اقامة الشعائر الدينية في الأماكن الخاصة حقا ممنوحا وليس حقا ملازما للانسان. وهو بذلك يشكل مخالفة للدستور الذي كفل حرية إقامة الشعائر الدينية تحت حماية الدولة والذي لم يسمح بأي قيد لهذه الحرية الا في حال الاخلال في النظام العام (المادة 9) كما يشكل مخالفة للمعايير الدولية التي لا تسمح بتقييد حرية ممارسة الشعائر الدينية إلا اذ كان القانون ينص على قيود ضرورية لحماية السلامة العامة، أو النظام العام أو حقوق الآخرين وحرياتهم الأساسية.[6]كما أنه يخالف الفقه والاجتهاد الدوليين اللذين يرفضان “أي ميل إلى التمييز ضد أي أديان أو عقائد لأي سبب من الأسباب، بما في ذلك كونها حديثة النشأة أو تمثل أقليات دينية قد تتعرض للعداء من جانب طائفة دينية مهيمنة” عملا بحرية المعتقد وبمبدأي المساواة وعدم التمييز.[7]
القيد الثاني: المعتقدات غير المشروعة
في قرار آخر صادر في عام 2012، رأى مجلس الشورى أن السعي لتحقيق دولة الخلافة الاسلامية يتعارض مع أحكام الدستور والمبادئ الأساسية التي يقوم عليها النظام الدستوري والسياسي والميثاق الوطني في لبنان؛ وقد برّر ذلك حلّ جمعية ذات أهداف ثقافية وتوعوية قامت “بنشاطات سياسية غير مشروعة” مغايرة للأهداف المعلنة بنظامها (وانضم أعضاؤها الى حزب التحرير) وهدفت الى تحقيق دولة الخلافة الاسلامية. وقد استند المجلس الى قانون الجمعيات الذي يمنع تأليف جمعيات “مستندة على أساس غير مشروع مخالف لأحكام القوانين والآداب العمومية أو عن قصد الاخلال براحة الملكية…”[8]
والملفت في هذا القرار هو غياب التعليل القانوني لأسباب وكيفية تعارض هذا المطلب مع الدستور والمبادئ الأساسية حيث اكتفى المجلس بتعداد عدد من المبادئ الدستورية – ومنها حرية الرأي والمعتقد – دون أي شرح. كما أنه أوحى بأن هذه النشاطات السياسية من شأنها “الاخلال براحة البلاد” دون أي تفسير (مع الاشارة الى أن قانون الجمعيات يشير الى راحة “المملكة” أي المملكة العثمانية وهي دولة اتبعت نظام الخلافة الاسلامية نفسه الذي اعتبره المجلس غير مشروع!). فظهر المجلس على أنه لا يتردد أمام تقييد حرية المعتقد والتجمع دون تقديم مبررات قانونية واضحة، خلافا للمبادئ المذكورة أعلاه، ليعلن أن الايمان بدولة الخلافة الاسلامية هو اعتقاد غير مشروع.
وقد جاء هذا الموقف المقيّد للحريات متناقضا بشكل تام مع حكم صدر قبل أقل من شهرين عن القاضية المنفردة الجزائية في طرابلس (نازك الخطيب)[9]الذي أبطل التعقبات ضد أعضاء من حزب التحرير، رافضا حل هذه الجمعية، على خلفية أن الاعتقاد بنظام الخلافة الاسلامية ليس منافيا للقانون.وكان هذا الحكم قد أكد بخلاف قرار الشورى على الطبيعة المطلقة لحرية المعتقد التي تشمل حرية الالحاد كما حرية التشدد الديني كما تشمل المطالبة بتغيير النظام السياسي بطريقة سلمية[10]؛ فهكذا يكون القاضي العدلي – وتحديدا القاضي الجزائي – نجح في ضمان الحريات الأساسية وتأمين الحماية القانونية لها بمواجهة الدولة في وقت تصرف فيه مجلس الشورى الدولة وكأنه لا يتوانى عن التضحية بالحريات العامة على مذبح النظام السائد.
حماية “الانتظام العام الديني” و”النظام الدستوري والسياسي”
في القضيتين المذكورتين أعلاه، أقر المجلس تصرفات الادارة العامة بمنع أعمال تدخل ضمن اطار حرية المعتقد والتجمع. ففي القضية الأولى (قضية صالة الصلاة الجماعية)، وافق المجلس على اقفال مكان الصلاة بحجة أن الطقوس الدينية المقامة فيه تجري “خلافاً للشعائر الدينية والانتظام العام الديني”؛ أما في القضية الثانية، فقد وافق المجلس على حلّ الجمعية التي تسعى الى قيام دولة اسلامية لتعارض هذا النشاط مع “النظام الدستوري والسياسي”. فكما يمنع المواطن من العمل بهدف تأمين هيمنة احدى الطوائف على الآخرين، كذلك يمنع من الخروج من احدى هذه الطوائف على نحو يسمح بتثبيت وتقوية النظام الطائفي القائم على حساب الحرية الفردية.
وتبرز هذه المصالح بشكل واضح في قضية صالة الصلوات حيث تبيّن أن المشكلة الأساسية هي عدم موافقة الكنيسة على هذه الاجتماعات؛ فرغم أن الصلوات الجماعية كانت تجري في مكان خاص، ان الطوائف المهيمنة في المنطقة (أبريشية مارونية وأبرشية كاثوليكية) ضاقت ذرعا بها فاستعانت بالادارة العامة لوضع حد لها، وقد أبدى المجلس خضوعه للمؤسسات الدينية هذه في قمعها للنشاط الديني الذي ترفضه ويمارس خارج دور العبادة التابعة لها (اضطرّت هاتان الأبرشيتان الى منع جميع كهنتها من إقامة الأسرار الالهية في الصالة التي تم اغلاقها)، ولم يتردد المجلس من منع المواطن من ممارسة حقوقه الأساسية (حق ممارسة الشعائر الدينية وحق التجمع) عبر فرض بقائه داخل إطار الطوائف المعترف بها بهدف حماية “نظام عام ديني” يضمن هيمنة المؤسسات الطائفية على الأفراد، والأسوأ أنه برر موقفه هذا بالقرار رقم 60 الذي يكرّس حق الفرد بترك أي من هذه الطوائف (المادة 11).
وكان المجلس قد عبّر عن موقفه هذا بكل وضوح في عام 2009 حين أعلن أن “الحرية الدينية في لبنان مرتبطة بالنظام الطائفي الذي يفرض على كل لبناني أن ينتمي الى طائفة من طوائفه الرسمية، فلا يبقى طليقا في حياته الاجتماعية والسياسية خارج الإطار الطائفي الذي ولد فيه أو انتسب اليه…“[11].واللافت أن المجلس أصر على ايراد هذه الحيثية في قراره آنذاك رغم اعتباره أن المراجعة الرامية الى الغاء قرار الادارة برفض شطب القيد الطائفي، تخرج عن صلاحيته لكونها من اختصاص المحاكم العدلية. والجدير بالذكر أن هذا القرار جاء في عام 2009 متناقضا تماما مع رأي صادر عن هيئة الاستشارات والتشريع[12]في وزارة العدل في عام 2007 والتي أعلنت فيه حرية المواطن بشطب مذهبه عن قيوده الشخصية، علما أن القرار والرأي المتناقضين حملا توقيع القاضي نفسه الذي يشغل اليوم موقع رئيس مجلس شورى الدولة (شكري صادر)[13]والذي وقّع أيضا على القرارين في قضية صالة الصلاة وقضية الجمعية الثقافية الاسلامية المذكورين أعلاه. وأبعد من هذا التناقض، نستغرب اليوم كيف يمكن لمجلس الشورى أن يتشبث بهذه المواقف المقيّدة لحرية المعتقد خاصة بعدما تمكن العديد من المواطنين من شطب الاشارة الى المذهب في قيودهم المدنية وصولا مؤخراً الى تسجيل أوّل زواج يعقد في لبنان خارج الاطار الطائفي. ففي وقت تمضي فيه عجلة التغيير نحو تكريس حرية أوسع للمواطن بالانتماء أو اللانتماء الى طائفة، يتجه مجلس الشورى في اتجاه معاكس تماما، في اتجاه ابقاء الفرد سجينا داخل الطوائف، مفضلا حماية “نظام عام ديني” على حساب الحريات الفردية.

ممارسة الرقابة الأدنى على أعمال الادارة التي تمس بالحريات الأساسية
يُجمع الفقه واجتهاد القضاء الاداري الفرنسي واللبناني على أنه على القاضي الإداري ممارسة الرقابة القصوى والشاملة على أعمال الإدارة التي تمسّ بالحريات الأساسية وذلك بهدف تأمين حماية أوسع للمواطن بوجه استنسابية الادارة وتعسّفها في تقييد الحقوق والحريات؛ وقد أكّد مجلس شورى الدولة في السابق أن رقابته “لا تقتصر فيما يتعلق بالحريات العامة التي كفلها الدستور على صحة الوقائع والوصف المعطى لها وانما تشمل أيضا تقدير العمل الاداري خطورة الوقائع للنظر في ما اذا كانت تبرر التدبير المتخذ في ضوء ظروف الزمان والمكان…”[14]لكن القضيتين المذكورتين أعلاه تظهران أن المجلس يبتعد عن هذا المبدأ والاجتهاد الثابت ويكتفي في هذين القرارين بالتأكد من صحة الوقائع والوصف القانوني المعطى لها دون أن ينظر في مدى تناسب التدبير المقيّد للحرية المتخذ من الادارة مع المصلحة المراد حمايتها. فلم يبحث القرار الصادر في 2011 في قضية صالة الصلاة في ما اذا كانت ممارسة الطقوس الدينية في هذه الصالة تشكل فعلا خطرا على الأمن العام والسلامة العامة أو في ما اذا كان اقفالها هو الحل الأنسب لحماية السلامة العامة. كذلك، لم يبحث القرار الصادر في عام 2012 في قضية الجمعية الثقافية الاسلامية ما اذا كانت الجمعية تشكل خطرا على النظام العام وما اذا كان قرار حل الجمعية متناسبا مع هذا الخطر. كما تجدر الاشارة إلى أن تحقق المجلس من وقائع القضيتين ارتكز بشكل أساسي على المعلومات التي تقدمت بها الدولة والتي وردت في محاضر التحقيق (الأمن العام والأمن الداخلي) دون التركيز على ما أدلى به المستدعون. فعلى سبيل المثال، اعتبر المجلس أن الشعائر التي تمارس في الصالة الخاصة مخالفة للدين المسيحي ولأي دين آخر دون الأخذ بعين الاعتبار أقوال المستدعي الذي أكّد اتباع الكتاب المقدس وعدم تعارض الشعائر الممارسة مع العقائد السماوية؛ واعتبر المجلس أن الجمعية في القضية الثانية تقوم بنشاطات سياسية غير مشروعة مغايرة للأهداف المعلنة في نظامها دون النظر في اقوال المستدعية التي أكدت على نشاطاتها العلنية وعلى استقلاليتها عن حزب التحرير (الذي لم يحصل اي اجراء لحله) والتزامها بنظامها الأساسي.
من الواضح إذاً، عبر تنازل المجلس من ممارسة رقابته الشاملة على القرارات التي تمس بالحريات الدستورية، أنه يمنح الادارة مجالا واسعا لممارسة سلطة استنسابية خارجة عن أية رقابة قضائية، واضعا نفسه في موقع قاضي الادارة وليس القاضي الاداري الحامي للحريات الأساسية.
لا تكريس لحق الدفاع أمام الادارة في قضايا الحريات الاساسية
أكّد مجلس الشورى في قضية الجمعية الثقافية الاسلامية في عام 2012 أن الادارة ليست ملزمة بمراعاة مبدأ الدفاع قبل اصدار مرسوم بحل جمعية بما أنها معفية من ذلك عندما يكون التدبير المتخذ من تدابير الضابطة الادارية المتعلقة بالحفاظ على النظام العام، وهو ما ينسجم مع اجتهادات سابقة له.وقد استند لتبرير هذا الموقف الى اجتهاد مشابه صادر عن مجلس شورى الدولة الفرنسي لكنه تجاهل أن هذا الاجتهاد تم الرجوع عنه منذ عام 1983 بعد اصدار السلطات الفرنسية قواعد تهدف الى تحسين علاقة المواطنين مع الادارة ألزمت الادارة الفرنسية بتعليل جميع القرارات المقيدة للحريات الأساسية واشترطت احترام حق الدفاع للمواطنين قبل اصدارها.[15]وقد قام اثرها مجلس شورى الدولة الفرنسي بإبطال مرسوم قضى بحل جمعية بسبب عدم مراعاته حق الدفاع[16]الذي أصبح من الأصول الجوهرية المتبعة في هذه القرارات. لكن المجلس اللبناني لا يزال يعتمد القواعد القديمة التي تحد من حقوق المواطن وتحرمه من امكانية الدفاع عن نفسه عند تعدّي الادارة على حقوقه؛ وأمام سلطة تشريعية وسلطة تنفيذية تتقاعس عن اصلاح القوانين المرعية لم يحاول المجلس استنباط مبادئ عامة تهدف الى تحسين علاقة المواطن مع الادارة وصون حقوقه الأساسية في وجهها.
اذا يتبيّن لنا أن مجلس شورى الدولة اللبناني لم ينجح خلال السنة القضائية المنصرمة بحماية الحريات الدستورية في وجه الادارة وتعسفّها وجاءت مواقفه كأنها مجاملة أو امتداد للنظام القائم بدل أن تساهم في بناء دولة القانون وصون الحقوق، في وقت يلعب القاضي الاداري في الدول العربية دورا رائدا في وضع حد لتجاوزات الأنظمة الاستبدادية.
*محامية متدرجة وباحثة في القانون