بتاريخ 03/03/2020، نشرت الجريدة الرسمية قراري رئيس الجمهورية رقم 14 و15 لسنة 2020 بشأن تعديل بعض المواد من قانوني مكافحة الإرهاب وقوائم الكيانات الإرهابية والإرهابيين. وذلك بعد أقل من شهر من موافقة البرلمان على تلك القوانين[1]، والتي ركزت بشكل أساسي على التوسع في تعريف ماهية “الكيان الإرهابي” وجريمة ” تمويل الإرهاب”، بالإضافة إلى التوسع في الأثار المترتبة على إدراج أحد الكيانات أو الأفراد على قوائم الإرهابيين. وهو الأمر الذي أثار حالة من النقاش حول أهمية تلك التعديلات والهدف من تبنيها في الوقت الحالي. فوفقًا للمذكرة الإيضاحية لمشروع القانون التي أعدتها الحكومة وعرضتها على مجلس النواب أثناء مناقشته للتعديلات قبل إقرارها، تخضع مصر لعملية تقييم دوري لنظامها القانوني لمكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب بموجب عضويتها في مجموعة العمل المالي لمنطقة الشرق الأوسط وشمال إفريقيا “MENAFATF“، وهي المجموعة الإقليمية المختصة بمكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب. وبما أن ذلك التقييم سوف يتطرق إلى مدى استيعاب مصر للمتطلبات المحددة التي تضمنتها المعايير الدولية الصادرة عن مجموعة العمل المالي FATF، خاصة فيما تتطلبه من تحديد نطاق الأموال والأصول ومدلول تمويل الإرهاب، بالإضافة إلى تجريم سفر الأفراد للمساهمة في الأنشطة الإرهابية وتجريم أنشطة الشخصيات الاعتبارية التي تتدخل في عمل إرهابي إسوة بالجماعات الإرهابية، فإن الحاجة أصبحت مُلحّة لتعديل البنية التشريعية الخاصة بإجراء مكافحة الإرهاب، للوفاء بالمعايير الدولية، وبما يحقق المصلحة في مكافحة الإرهاب وتمويله، على حد قول الحكومة[2].

في الوقت نفسه، لم توضح المذكرة الإيضاحية ماهية تلك المعايير الدولية التي يجب الوفاء بها على وجه التحديد، مما يثير الريبة حول الغرض من تلك التعديلات الأخيرة خاصة وأنها تتضمن توسعا غير مسبوق في تعريف الأموال التي يجوز التحفظ عليها لتشمل الملكيات الخاصة للمتهمين، وهو الأمر الذي يتطلب مزيداً من التفسير والتسبيب لمساسه بأحد الحقوق الدستورية الأصيلة كالحق في الملكية الخاصة[3]. من ناحية أخرى، يذهب البعض إلى أن تلك التعديلات ما هي إلا خطوة جديدة في إطار الإجراءات التشريعية والتنفيذية التي تتخذها السلطة الحالية لإنهاء ملف الأموال المتحفظ عليها منذ عام 2013[4]، والتي تسعى الدولة لضمها لخزينة الدولة في أسرع وقت ممكن[5]. لذلك، وفي ضوء تلك الاحتمالات، يقدم هذا المقال قراءة مُفصلة لتعديلات قانوني الإرهاب وقوائم الكيانات الإرهابية الأخيرة، والآثار المترتبة عليها. بالإضافة إلى محاولة فهم الدافع وراءها في ضوء أحكام محكمة النقض الصادرة بخصوص قرارات الإدراج على قوائم الكيانات الإرهابية والإرهابيين.

الوفاء بالمعايير الدولية أم محاولة جديدة لإنهاء ملف الأموال المتحفظ عليها؟

بالرجوع إلى الموقع الرسمي لمجموعة العمل المالي لمنطقة الشرق الأوسط وشمال إفريقيا MENAFATF والتي استندت الحكومة إلى التقييم الذي تخضع له من مصر من قبلها كمبرر لإجراء التعديلات الأخيرة على قانوني الإرهاب وقوائم الكيانات الإرهابية، نجد أنها مجموعة ذات طبيعة طوعية وتعاونية مستقلة عن أي هيئة أو منظمة دولية أخرى، تأسست في عام 2004 بالاتفاق بين حكومات أعضائها، ولم تنشأ بناءً على أي معاهدة دولية، بل أن المجموعة هي التي تحدد عملها ونظامها وقواعدها وإجراءاتها[6]. وبالتالي، فأن القول بأن التعديلات الأخيرة جاءت كالتزام يقع على عاتق مصر بالوفاء بمعايير دولية معينة هو أمر غير صحيح من الناحية الواقعية والقانونية. في الوقت نفسه، إن آخر تقارير التقييم الخاصة بمصر فيما يتعلق بمجال غسيل الأموال وتمويل الإرهاب يرجع تاريخه إلى 19 نوفمبر 2014[7]. وهو التقرير الذي تضمن بالفعل عدداً من التوصيات والملاحظات على أداء مصر فيما يتعلق بعدم شمولية تعريف تمويل الإرهاب في قانون العقوبات[8]، فضلًا عن عدم وجود أساس قانوني لتجميد أو مصادرة أصول الأشخاص والكيانات الإرهابية[9]. ولكن، وكما هو واضح، فإن ذلك التقرير كان قد صدر قبل إقرار كلًا من قانونيْ مكافحة الإرهاب وقوائم الكيانات الإرهابية اللذين صدرا في عام 2015. وعليه، فإن تلك التوصيات كان قد تم مراعاتها أثناء إقرار تلك القوانين التي تضمنت تعريفاً شاملاً للأموال التي قد تستخدم في أغراض إرهابية[10]، بالإضافة إلى وضع أساس قانوني يسمح بمصادرة وتجميد تلك الأموال والأصول[11]. أيضًا، بمراجعة باقي إصدارات المجموعة، لم نجد أي إشارة بأيّ شكل من الأشكال إلى ضرورة تبنّي مصر لأي إجراءات أو إصلاحات تشريعية تتعلق بتلك النقاط مرة أخرى.

لذلك، وبناءً على تلك المعطيات والمصادر المتاحة لنا، فأننا نعتقد أنه من المرجح أن تكون قد لجأت الحكومة لاستخدام إجراءات وتوصيات مجموعة العمل المالي لمنطقة الشرق الأوسط وشمال إفريقيا، كذريعة لإدخال تعديلات تشريعية جديدة تُسهل إنهاء ملف الأموال المتحفظ عليها. فمنذ صدور حكم قضائي بحظر أنشطة جماعة الإخوان المسلمين والتحفظ على ممتلكاتها في مصر عام 2013[12]، تم اتخاذ العديد من الإجراءات التي من شأنها سرعة ضم تلك الأموال المتحفظ عليها إلى خزينة الدولة. فبدأت تلك الإجراءات بتشكيل لجنة لإدارة أموال جماعة الإخوان المسلمين[13]، والتي أوقف القضاء الإداري أغلب قرارتها كونها قرارات إدارية وليست قضائية[14]. ومع إقرار قانون قوائم الكيانات الإرهابية في فبراير 2015، أصبح لمحاكم الجنايات سلطة إدراج الأفراد والكيانات على قوائم الإرهاب بناءً على طلب النيابة العامة، ومن ثم التحفظ على أموالهم. ولكن في ظل غياب التسبيب الكافي لأحكام محاكم الجنايات واستنادها فقط إلى التحقيقات والمستندات المقدمة من النيابة العامة، ألغت محكمة النقض عدداً كبيراً من قرارات الإدراج على قوائم الإرهاب[15]، وبالتالي رفع التحفظ على أموال المُدرجين، كونه لم يثبت استخدام تلك الأموال في أي نشاط إرهابي[16]. لذلك، وبالنظر إلى التعديلات الأخيرة، نجد أنه قد تم إزالة عبارة ” متى كانت مستخدمة في نشاط إرهابي” من نص المادة (7) من قانون قوائم الكيانات الإرهابية الإرهابيين[17]، كشرط لتجميد الأموال المملوكة للكيان أو الفرد الإرهابي، والذي يترتب بقوة القانون كنتيجة على الإدراج في قوائم الإرهابيين. وهو الأمر الذي سيضعف رقابة محكمة النقض بشكل كبير على قرارات الإدراج الصادرة من محاكم الجنايات، كون أن النص الجديد لا يشترط أن تكون هناك أي علاقة بين الأموال المُتحفظ عليها وبين الأنشطة الإرهابية المُجرمة. وبالتالي، إصدار أحكام قضائية نهائية باتة تسمح للدولة بمصادرة تلك الأموال بشكل نهائي وضمّها إلى الخزينة العامة.

ماذا يعني التوسع في تعريف الكيان الإرهابي وجريمة تمويل الإرهاب؟

نصّت المادة الأولى من قرار رئيس الجمهورية رقم 14 لسنة 2020 بشأن تعديل بعض أحكام قانون قوائم الكيانات الإرهابية والإرهابيين على تعديل تعريف ” الكيان الإرهابي” ليشمل الشركات والاتحادات وما في حكمها كفئات جديدة يمكن إدراجها على قوائم الإرهاب متى مارست أو دعت إلى ممارسة أي أنشطة إرهابية. وهو الأمر الذي كان متوقعًا نظرًا لاقتصار القانون في نصّه الأصلي على الجمعيات والمنظمات والجماعات كأشكال للكيانات التي يمكن إدراجها على قوائم الإرهاب، وبالتالي التحفّظ على أموالها. ففي يونيو 2019، أعلنت وزارة الداخلية عن ضبط 19 شركة وكيان اقتصادي يقومون بتمويل عدد من العمليات الإرهابية في مصر. ولكن على الرغم من التحفظ على أموال تلك الشركات كإجراء تحفظي، لم يكن من الممكن إدراج تلك الشركات على قوائم الإرهاب[18].

لذا، فإننا نعتقد أن التوسع في تعريف الكيانات الإرهابية كان خطوة لا مفر منها من وجهة نظر الحكومة، في إطار إجراءاتها للسيطرة التامة على ما تعتبره مصادر تمويل الإرهاب، ولكنه في المقابل يفتح الباب لإدراج عدد كبير من الشركات التي ليس لها أي علاقة بدعم الإرهاب أو تمويله على قوائم الكيانات الإرهابية، فقط بناءً على تحريات وتحقيقات الأجهزة الأمنية، مما قد يضعف ثقة العديد من أصحاب رؤوس الأموال في الاستثمار في مصر.

ومن الجدير بالذكر، أن مشروع القانون الذي قدمته الحكومة كان قد شمل “القنوات الفضائية والمحطات الإذاعية ومواقع التواصل الاجتماعي” ضمن تعريف الكيان الإرهابي، وهو الأمر الذي عارضه رئيس البرلمان في جلسة المناقشة النهائية لمشروع القانون، واعتبر أن تلك الإضافة سوف تثير حالة كبيرة من اللغط بين المواطنين، وقد تسبب انتقادات دولية لمصر لتعارض هذا النص مع حرية الإعلام التي تكفلها المواثيق الدولية والدستور المصري[19].

من ناحية أخرى، استبدلت التعديلات الجديدة تعريف الأموال أو الأصول التي يجوز التحفظ عليها في حالة إدراج الشخص أو الكيان على قوائم الإرهاب الواردة في كلًا من قانوني الإرهاب والكيانات الإرهابية، بتعريف واسع للغاية يضمّ كافة صور الأموال وما في حكمها تقريبًا. على سبيل المثال، تم إضافة النفط والموارد الطبيعية الأخرى، بالإضافة إلى الوثائق والأدوات القانونية أيًا كان شكلها، بما في ذلك الشكل الرقمي أو الإلكتروني[20]. أيضًا، ضمت التعديلات صوراً أخرى لأشكال الأموال بشكل تفصيلي مثل: “الإئتمان المصرفي والشيكات السياحية، والشيكات المصرفية والاعتمادات المُستندية“[21]. في الوقت نفسه، أجازت التعديلات الأخيرة التحفظ على تلك الأموال “أيًا كانت وسيلة الحصول عليها”[22]. وهو الأمر الذي يؤكد رغبة السلطة التنفيذية، مُقدمة مشروع تلك التعديلات، في تفويت أي فرصة أمام محكمة النقض لإلغاء قرارات الإدراج على قوائم الإرهاب. فوفقًا للنص الجديد، لا يشترط أن تكون الأموال قد استخدمت في نشاط إرهابي، كما لا يشترط أن يكون تم الحصول عليها بشكل إجرامي معين، حتى يجوز تجميدها ومن ثم مصادرتها نهائيًا بموجب أحكام قضائية باتة. كذلك، تمّ توسيع تعريف جريمة تمويل الإرهاب ليشمل أشكالاً جديدة مثل المساعدة على السفر، حتى ولم يكن له صلة مباشرة بالعمل الإرهابي، أو توفير مكان للتدريب أو التزويد بالأسلحة أو المستندات أو بأي وسيلة مساعدة أخرى[23].

أثار جديدة مترتبة على الإدراج ضمن قوائم الإرهابيين

يعتبر تجميد الأموال والأصول الأثر الأبرز للإدراج على قوائم الإرهاب سواء للأفراد أو الكيانات. ولكن في الوقت نفسه، وبموجب القانون، تترتّب العديد من الآثار الأخرى مثل سحب جواز السفر أو إلغاؤه، بالإضافة إلى فقدان شرط حسن السير والسمعة. وهو الأمر الذي جاءت التعديلات الأخيرة لتتوسع فيه بشكل ملحوظ ليشمل آثاراً جديدة أبرزها: عدم التعيين أو التعاقد بالوظائف العامة، وحظر ممارسة جميع الأنشطة الأهلية، ووقف العضوية في النقابات المهنية ومجالس إدارات الشركات والجمعيات والمؤسسات وإدارات الأندية والاتحادات الرياضية وأي كيان مخصص للمنفعة العامة[24]. كما يجدر الإشارة إلى أنه أثناء مناقشة تلك التعديلات في البرلمان تعالت العديد من الأصوات التي تطالب بتشديد تلك الآثار[25]، مثل الشطب من عضوية النقابات المنهية وليس الوقف، بالإضافة إلى الفصل من العمل وإنهاء الخدمة في حالة الموظفين العمومين، وهو ما رفضه رئيس المجلس مؤكدًا على أن الإجراءات الواردة في القانون هي إجراءات وقتية وتحفظية، ولا يمكن أن يترتب عليها نتائج نهائية[26].

خاتمة

مما لا شك فيه أن مواجهة الإرهاب وتمويله هي أحد الالتزامات الدستورية التي تقع على عاتق أجهزة الدولة المصرية، والتي يجب من أجل تحقيقها اتخاذ التدابير اللازمة كافة، ولكن مع ضمان حقوق وحريات المواطنين[27]. فكما أكد د. أحمد فتحي سرور: “لا تكون مواجهة الإرهاب بعيدة عن متطلبات حقوق الإنسان أو منفلتة منعزلة عن ضوابطها، بل تكون مندمجة معها”[28]. لذلك فإننا نرى أن التعديلات الأخيرة قد تمس بشكل كبير حقوق الأفراد في الملكية الخاصة، نظرًا لما تمثله من توسع في الأموال التي يمكن مصادرتها، حتى ولم تكن مرتبطة بممارسة أي أنشطة إرهابية. فكما أكدت المحكمة الدستورية من قبل “كلما كان الجزاء مقررا لضرورة ومتناسبًا مع الأفعال التي أثمها المشرع أو منعها، متصاعدًا مع خطورتها – كان موافقًا للدستور[29].