على إثر التحركات الشعبية التي عاشتها تونس في الفترة الممتدة بين 17 ديسمبر 2010 و14 جانفي 2011، وقع حلّ الهيئات الدستورية والمجالس التمثيلية ومن بينها المجالس البلدية والمجالس الجهوية وتم تكليف نيابات خصوصية معينة لتسيير شؤونها بشكل مؤقت إلى حين إجراء الانتخابات المحلية. سبع سنوات مرت ولا تزال الديمقراطية المحلية مؤجلة بالرغم من ارتباطها الوثيق بالمطالب التي رفعت خلال الحراك الشعبي والداعية الى ترسيخ حقوق المواطنة وقيم المشاركة والمساءلة وتقليص الفوارق التنموية. بالتوازي، يشهد الوضع المحلي تدهورا مطردا لخدمات وتجهيزات القرب وللإطار المعيشي ككل. وبتأجيل الانتخابات البلدية التي كانت مقررة في 17 ديسمبر 2017 إلى موعد غير محدد، يراوح مسار تركيز السلطة المحلية في تونس مكانه.

أما على الصعيد القانوني، فقد تحققت بعض المكتسبات حيث أفرد الدستور التونسي المؤرخ في 27 جانفي 2014 بابا خاصا بالسلطة المحلية وهو الباب السابع ضمنه مبادئ ترسخ استقلالية الجماعات المحلية في إطار وحدة الدولة. ويقطع هذا التمشي مع خيار دستور 1 جوان 1959 حيث كان الباب المتعلق بالجماعات المحلية متضمنا فصلا وحيدا (الفصل 71) هذا بالاضافة إلى عدم تنصيصه صراحة على مفهومي اللامركزية والديمقراطية المحلية. وهو ما أفضى إلى تركيز هياكل لامركزية (بلديات ومجالس جهوية) ضعيفة على مستوى الصلاحيات والموارد وتابعة للسلطة المركزية من خلال إخضاعها لرقابة إشراف موسعة وفق القانون الأساسي عدد 33  المؤرخ في 14 ماي 1975 المتعلق بالبلديات والقانون الأساسي عــدد 11 المــؤرخ فــي 4 فيفــري 1989 المتعلق بالمجالس الجهوية.

ولكن تجدر الإشارة إلى أن باب السلطة المحلية لم يدخل بعد حيز التنفيذ بناء على الفصل 148 من باب الأحكام الانتقالية في الدستور الذي يشترط لذلك دخول القوانين المذكورة فيه حيز النفاذ. وفي هذا السياق، صدر قانون أساسي عدد 7 لسنة 2017 مؤرخ في 14 فيفري 2017 يتعلق بتنقيح وإتمام القانون الأساسي عدد 16 لسنة 2014 المؤرخ في 26 ماي 2014 المتعلق بالانتخابات والاستفتاء. وقد قام بتعديل بعض الفصول وادراج أقسام أو فروع تتعلق بالانتخابات البلدية والجهوية. في المقابل، لا يزال مشروع القانون الأساسي المتعلق بمجلة الجماعات المحلية عدد 2017/48 معروضا على لجنة تنظيم الإدارة وشؤون القوات الحاملة للسلاح بمجلس نواب الشعب. وهو ما يعني أن دراسته والتصويت عليه سيستغرق وقتا طويلا. ويعتبر هذا النص مهما للغاية بالنسبة للمجالس البلدية المرتقبة. فهو يتضمن مختلف الأحكام المتعلقة بتنظيم الجماعات المحلية وأنشطتها الإدارية والاجتماعية واختصاصاتها التنموية المختلفة وعلاقاتها في مجال الشراكة مع الخارج وأملاكها وماليتها التي يتعين دعمها بصورة تحقق استقلاليتها وعلاقتها بالدولة وبالمواطنين وببعضها البعض، هذا بالإضافة إلى الجوانب المتعلقة بالتهيئة الترابية والتعمير. ولئن نص الفصل 173 مكرر من القانون الانتخابي عدد 7 لسنة 2017 على إمكانية تواصل العمل بأحكام القانون الأساسي عدد 33 لسنة 1975 المتعلق بالبلديات ”إلى حين المصادقة على القوانين المنصوص عليها بباب السلطة المحلية”، فإن مثل هذا الخيار ليس مقبولا لأنه يتنافى مع المقتضيات الجديدة للسلطة المحلية التي خطها الدستور ولأن ذلك من شأنه أن يعزز الانطباع العام بألا شيء قد تغير ويعمق بالتالي الفجوة بين المواطن والمجالس البلدية المرتقبة.

ومن الواضح أن مسار الانتقال نحو السلطة المحلية لن يكون عملية سهلة حيث أنه يقتضي التدرج والمرحلية نظرا لحجم التغيرات الجذرية وكلفة هذه الإصلاحات وما تستوجبه من تركيز للقضاء المالي والإداري على المستوى الجهوي ونقل للسلطات والمراجعة الشاملة والدقيقة للنظام المالي ونظام الممتلكات بما من شأنه أن يكفل استقلالية الجماعات ويضمن التصرف الناجع والحوكمة الرشيدة ويعزز دولة القانون.

وفي هذا السياق، تعتبر البلديات المستوى الأول لمشاركة المواطن في تسيير الشؤون العامة المحلية وتجسيد ديمقراطية القرب التي طال انتظارها في تونس. وعلى هذا الأساس حرص الإطار القانوني الجديد على جعل المستوى المحلي مجالا لتعزيز حقوق المواطنة كما عمل على أن تعكس المجالس البلدية تنوع المجتمع المحلي.

1- التلازم بين السلطة المحلية وتوسيع مجال المواطنة

تعرض دستور27 جانفي  2014 إلى خيار اللامركزية كشكل تنظيمي للدولة في باب المبادئ العامة حيث ينص الفصل  14على التزام الدولة بدعم اللامركزية واعتمادها بكامل التراب الوطني في إطار وحدة الدولة. وهو ما يعني أن كل جماعة محلية ستتولى إدارة المصالح المحلية باستقلالية وفق مبدأ التدبير الحر ولكن مع ضرورة احترام مقتضيات وحدة الدولة الترابية والقانونية. كما خصص الباب السابع من الدستور للسلطة المحلية وهو يتضمن 12 فصلا تعلقت بسبل تأهيل الجماعات المحلية على مستوى الاختصاصات والموارد بشكل يمكن من تحقيق الديمقراطية والتنمية المحلية وتقليص الفجوة بين جهات الجمهورية.

وتتجسد اللامركزية حسب الفصل 131 من الدستور في جماعات محلية، تتكون من  3 مستويات وهي: البلديات والجهات والأقاليم، يغطي كل صنف منها كامل تراب الجمهورية وفق تقسيم يضبطه القانون. وتدير هذه الجماعات المحلية وفق الفصل 133 من الدستور مجالس منتخبة. وتنتخب المجالس البلدية والجهوية[1] انتخابا عاما حرا مباشرا سريا نزيها وشفافا. أما مجالس الأقاليم فهي تنتخب من قبل أعضاء المجالس البلدية والجهوية.

ويعتبر دستور 2014 الجماعات المحلية “سلطة” فعلية وما يفترضه ذلك من استقلالية للجماعات المحلية على مستوى الاختصاصات والموارد الماليَة والبشرية وتمثيلية لمجالسها المنتخبة. كما أنها تتمتع بالصلاحيات التي تمكنها عمليا من تسيير شؤونها المحلية باستقلالية وعلى أساس تشريك المواطنين في اتخاذ القرارات وتحمل الأعباء وتقديم الخدمات الأفضل للمواطنين والمواطنات في نطاق التشريع الوطني. ويشكل مبدأ التدبير الحر إحدى الضمانات الدستورية لاستقلالية الجماعات المحلية.

وتجدر الإشارة إلى أن تعميم التنظيم البلدي على كامل التراب الوطني يمثل تحدّيا حقيقيا حيث كانت البلديات تغطي نسبة تقل عن 10% من التراب الوطني. كما يعيش قرابة ثلث السكان خارج التنظيم البلدي وبالتالي على هامش المواطنة الفعلية. وهو ما يعد من الأسباب المباشرة للفجوة التنموية في تونس منذ عقود. وقد أصدر رئيس الحكومة جملة من الأوامر بين 2015 و2016 قصد توسيع المجال الترابي للبلديات الكائنة في مراكز المعتمديات مع إحداث بلديات جديدة عددها 86[2] ليبلغ العدد النهائي 350 بلدية وتمثل كل بلدية دائرة انتخابية. بالتوازي مع توسيع المجال البلدي، شدد القانون الانتخابي على ضرورة وجود رابط حقيقي بين الناخب ودائرته الانتخابية من خلال اعتماده في عملية تسجيل الناخبين معيار “العنوان الفعلي” مع حصر دقيق لهذا المفهوم في العنوان المبين في بطاقة التعريف الوطنية. أما إذا رغب الناخب في التسجيل في دائرة انتخابية مختلفة عن العنوان المبين في بطاقة التعريف الوطنية، فعليه إثبات ارتباطه بمكان يقيم فيه عادة أو يمارس فيه نشاطه الاقتصادي، أو يخضع فيه للأداءات المحلية. كما يُقدم الترشح في الدائرة الانتخابية المسجل بها. وتهدف هذه الشروط إلى تفادي تلاعب الأحزاب السياسية بالجسم الانتخابي.

بالتوازي، أقر القانون الانتخابي الجديد الخاص بالانتخابات المحلية السماح بتسجيل العسكريين وقوات الأمن الداخلي حتى يتمكنوا من التصويت في الانتخابات البلدية والجهوية. ولكن تجدر الإشارة إلى أن هذا الخيار كان محل جدل حادّ خلال مناقشة القانون الانتخابي أمام البرلمان حيث أثار معارضوه خطورة هذه الخطوة على المسار الديمقراطي في تونس وتعارضها مع متطلبات الأمن الوطني ومبدأ حياد المؤسسة العسكرية والأمنية وفق ما ينص عليه الفصلان 18 و 19 من الدستور، هذا بالإضافة إلى الصعوبات التقنية باعتبار انتشار القوات الأمنية والعسكرية يوم الإقتراع. في المقابل، اعتبر مساندو هذا الحق أن الانتخابات المحلية أقل تسييسا من الانتخابات الوطنية وهي تقتضي المشاركة الموسعة للمتساكنين والسماح بالتسجيل لأكبر عدد منهم مع مراعاة مبدأ المساواة المنصوص عليه بالفصل 21 من الدستور ومتطلبات الاقتراع العام. وقد تضمن القانون الانتخابي جملة من القيود لضمان حياد المؤسستين العسكرية والأمنية باعتبارها أساس البناء الديمقراطي إذ لا يمكن أن يترشح العسكريون وأعوان قوات الأمن الداخلي للانتخابات البلدية والجهوية.

كما لا يمكنهم المشاركة في الحملات الانتخابية والاجتماعات الحزبية وكل نشاط له علاقة بالانتخابات. وفي حالة مخالفة هذه  الشروط،  أقر القانون أقصى عقوبة تأديبية وهي العزل.

كما أقر القانون الانتخابي إجراءات خصوصية فيما يتعلق بعملية تصويت العسكريين وأعوان قوات الأمن الداخلي حيث تجرى قبل يوم الاقتراع في آجال تضبطها الهيئة العليا المستقلة للانتخابات على أن يتم فرز أصواتهم بالتزامن مع عمليات الفرز في كافة مكاتب الاقتراع لتفادي كل وصم سياسي لهذه الأجهزة.

ولكن تمثل نسبة المشاركة في الانتخابات البلدية المقبلة تحديا حقيقيا حيث يتمسك العديد من التونسيين والتونسيات بالمقاطعة كخيار إزاء طبقة سياسية لم تف بوعودها و في ظل أزمة اقتصادية خانقة.   

2- أي تمثيلية للمجالس البلدية المرتقبة؟

يحدد الدستور والقانون الانتخابي الضوابط القانونية التي يتعين توفرها في تركيبة القائمة المترشحة من خلال تحديد شروط الترشح عموما واعتماد إجراءات إيجابية لتعزيز مستوى التمثيل السياسي للنساء والشباب وذوي الإعاقة. ويعتبر الترشح لعضوية المجالس البلدية أو الجهوية حقا لكلّ ناخب تونسي الجنسية، يبلغ من العمر 18 سنة كاملة على الأقل وغير مشمول بأي صورة من صور الحرمان القانونية.

لم يتضمن الدستور تدابير إيجابية ملموسة لدعم تمثيلية الشباب في مراكز صنع القرار. حيث جاء في الفصل 8 أن ”الشباب قوة فاعلة في بناء الوطن…تعمل الدولة على تحمله المسؤولية وعلى توسيع إسهامه في التنمية الاجتماعية والاقتصادية والثقافية والسياسية” وهي صياغة إنشائية تفتقد إلى دقة المضامين القانونية. وفيما تعرّض الفصل 133 من باب السلطة المحلية إلى مسألة ضمان القانون الانتخابي لتمثيلية الشباب في مجالس الجماعات المحلية، فرض القانون الانتخابي على كل قائمة مترشحة أن تضمّ من بين الثلاثة الأوائل فيها مترشحة أو مترشحا لا يزيد سنّه عن خمس وثلاثين سنة. كما يتعيّن على كل قائمة مترشحة أن تضمّ من بين كل ستة مترشحين تباعا في بقية القائمة، مترشحة أو مترشحا لا يزيد سنّه عن خمس وثلاثين سنة. وتسقط القائمة التي لا تحترم هذه الشروط. بالتوازي من المتوقع أن تشهد تركيبة المجالس البلدية الجديدة ارتفاعا في نسبة مشاركة النساء باعتبار أن تقديم الترشحات لعضوية المجالس البلدية يكون على أساس مبدأ التناصف بين النساء والرجال وقاعدة التناوب بينهم داخل القائمة. كما تقدّم الترشحات لعضوية المجالس البلدية والجهوية على أساس مبدأ التناصف بين النساء والرجال في رئاسة القائمات الحزبية والائتلافية التي تترشح في أكثر من دائرة انتخابية. ولا تقبل القائمات التي لا تحترم هذه القواعد.

ويتأتى هذا الخيار من التجارب السابقة. فعلى الرغم من إدراج مبدأ التناصف العمودي منذ [3]2011 إلا أنه لم يفضِ إلى النتائج المرجوة وبقيت رئاسة القائمات في أغلب الأحيان امتيازا ذكوريا. فبالنسبة للانتخابات التشريعية لسنة 2014، بلغت نسبة القائمات التي ترأستها نساء 12%. وقد أفضت النتائج إلى انتخاب 75 نائبة من مجموع 217 بنسبة 34% وهو ما يعتبر تطورا طفيفا مقارنة بنتائج انتخابات 2011 حيث لم تتجاوز نسبة النساء رئيسات القائمات 7% ولم تتجاوز نسبة النائبات في المجلس الوطني التأسيسي 31%.

وسعيا إلى إدماج الفئات الاجتماعية الأكثر هشاشة في العملية الانتخابية، اشترط الفصل 49 حادي عشر من القانون الانتخابي الخاص بالانتخابات المحلية تضمن كل قائمة مترشحة، من بين العشرة الأوائل فيها مترشحة أو مترشحا ذا إعاقة جسدية وحاملا لبطاقة إعاقة. وفي حالة عدم احترام هذا الشرط، أقر الفصل عقوبة مالية تتمثل في حرمان القائمة من المنحة العمومية.

وأخيرا، يعكس نظام الاقتراع المعتمد على المستوى المحلي وهو التمثيل النسبي مع أكبر البقايا مع عتبة تقدر ب 3% توجها نحو القطع مع نظام الاقتراع بالأغلبية الذي اعتمدته تونس منذ الاستقلال والذي مكن الحزب الحاكم من الفوز بأغلب المقاعد في المجالس المنتخبة وساهم إلى حد كبير في تهميش أحزاب المعارضة على مستوى التمثيل السياسي وطنيا[4] ومحليا[5].

وتتمثل مزايا نظام التمثيل النسبي في أنه أكثر عدالة ويؤدي إلى إفراز هيئات منتخبة أوسع تمثيلية وأكثر تعددية. في المقابل، من الممكن أن تنجر عن هذه الطريقة عدة صعوبات في تسيير المجالس المنتخبة وخصوصا في عملية أخذ القرار.

من جهة أخرى، يعد اعتماد الاقتراع على القائمات من الثوابت التي ميزت نظام الاقتراع في تونس منذ الاستقلال إلى غاية اليوم حيث تم استبعاد نظام الاقتراع على الأفراد خوفا من تذكية العروشية والقبلية وهو ما يعبر عن إرادة النخبة السياسية في تركيز أطر مشاركة سياسية عصرية تكون من خلال الأحزاب وعلى أساس التنافس بين برامج لا بين أشخاص. ويكون الاقتراع على قائمات مغلقة دون شطب أو تغيير. كما يشترط أن يكون عدد المترشحين بكلّ قائمة مساويا لعدد المقاعد المخصّصة للدائرة المعنية.

تمثل مسألة تمثيلية القائمات الانتخابية رهانا هاما بالنسبة للانتخابات البلدية المقبلة حيث تلام الأحزاب السياسية بأنها تعمل منهجياً على تفضيل النخبة المسيطرة وهي مطالبة بتمكين المجموعات المهمشة تقليدياً من صياغة متطلباتها وتطلعاتها بشكل سلمي.

الخاتمة

إن التعجيل بضبط موعد جديد للانتخابات البلدية في أقرب الآجال يعتبر ضرورة ملحة. فالمجالس المنتخبة ستشكل لبنة أولى في صرح الديمقراطية المحلية كما أنها ستمثل مخبرا تشاركيا لتركيز السلطة المحلية بشكل يسمح تدريجيا بدفع مسار التنمية وتحسين خدمات وتجهيزات القرب وهو ما من شأنه أن يبني الثقة المفقودة بين المواطن ومؤسسات الدولة.

نشر هذا المقال في العدد 9 من مجلة المفكرة القانونية في تونس.

[1]  الفصل 6 من القانون الأساسي للمجالس الجهوية لسنة 1989:يتركب المجلس الجهوي من الوالي: رئيسا ، أعضاء مجلس النواب الذين تم انتخابهم بدائرة الولاية أو بدوائرها أعضاء، رؤساء البلديات بالولاية: أعضاء، رؤساء المجالس القروية أعضاء . كما يحضر رؤساء المصالح الجهوية جلسات المجلس هذا بالإضافة إلى عدد من الأشخاص ممن لهم خبرة في الميادين الاقتصادية والاجتماعية والثقافية  والتربوية، يقع تعيينهم من طرف الوالي.
[2]  انظر على سبيل المثال الأمر حكومي عدد 600 لسنة 2016 مؤرخ في 26 ماي 2016 يتعلق بإحداث بلديات جديدة بولايات أريانة وبن عروس وسيدي بوزيد وقابس ومدنين وقفصة وقبلي والأمر الحكومي عدد 601 لسنة 2016 مؤرخ في 26 ماي 2016 يتعلق بإحداث بلديات جديدة بولايات بن عروس ومنوبة وبنزرت ونابل وزغوان وباجة وجندوبة والكاف وسليانة والقصرين وسيدي بوزيد والقيروان وسوسة والمهدية وصفاقس وقفصة وقبلي وقابس ومدنين وتطاوين والأمر الحكومي عدد 602 لسنة 2016 المؤرخ في 26 ماي 2016 والمتعلق بتحوير الحدود الترابية لبعض البلديات.
[3] . الفصل 16 من المرسوم عدد 35 المؤرخ في 10 ماي 2011 والمتعلق بانتخاب المجلس الوطني التأسيسي “تقدّم الترشّحات على أساس مبدأ التناصف بين النساء والرجال. ويتمّ ترتيب المترشحين صلب القائمات على أساس التناوب بين النساء والرجال. ولا تقبل القائمة التي لا تحترم هذا المبدأ إلا في حدود ما يحتّمه العدد الفردي للمقاعد المخصّصة لبعض الدوائر”.
(4) لم تتمكن أحزاب المعارضة من الدخول إلى مجلس النواب إلا في 1994 بعد أن تم تنقيح المجلة الانتخابية بإدراج جرعة من النسبية على نظام الاقتراع بالأغلبية.
[5]. بالنسبة للانتخابات البلدية، تم تنقيح المجلة الانتخابية الصادرة بتاريخ 8-4-1969 عديد المرات آخرها في 2009 قصد التخفيف من طريقة الاقتراع بالأغلبية وذلك باعتماد طريقة التمثيل النسبي مع الأفضلية للقائمة التي حصلت على أكثر الاصوات مع اعتماد 75 بالمائة كسقف لا يمكن تجاوزه للقائمة المحرزة على اكثر الاصوات.

“