أبلغت المفكرة القانونية أمس الأربعاء لجنة المال والموازنة رسمياً ملاحظاتها حول مسودّة اقتراح الكابيتال كونترول، انطلاقاً من مقالة كانت نشرتها قبل أسبوع. ننشر هذه الملاحظات لتكون في متناول الرأي العام.
الكتاب:
جانب لجنة المال والموازنة النيابية،
ممثلة برئيسها النائب إبراهيم كنعان،
تبعاً لاطّلاعنا على المسودّة الأخيرة لاقتراح قانون الـ”كابيتال كونترول” والمنجزة في إطار لجنتكم،
يهمّ “المفكرة القانونية” إبداء الملاحظات الآتية:
1. تأخير سهّل تهريب رساميل كبيرة
إنّه لمن المؤسف جدّاً أنّ لجنتكم ما تزال في صدد إعداد مسودّات بهذا الشأن، فيما أنه كان يفترض بلجنتكم أن تتّخذ فور بروز مؤشّرات أزمة السّيولة مبادرة تشريعية في هذا الخصوص. لكن هذا الأمر لم يحصل بل على العكس من ذلك، عمدتْ لجنتكم إلى إنكار ضخامة الخسائر ممّا جعلها عاجزة عن تقديم حلول مناسبة. فلا يمكن تقديم أي حل لواقع في حال إنكاره أو عدم فهمه الفهم الصحيح. وبنتيجة ذلك، تكثر المعلومات اليوم على تهريب رساميل بمليارات الدولارات قبل وبعد 17 تشرين الأول 2019 بما أفاد أصحاب النفوذ على حساب مجمل المودعين. واللافت أنّ هذا التهريب حصل حصراً وبإقرار حاكم مصرف لبنان نفسه (كتاب 9 كانون الثاني 2020) لمصلحة عدد من النافذين على حساب جميع اللبنانيين من دون أن ترى أي من السلطات العامة حاجة للتحرك قضائياً أو تشريعياً للكشف عن هوية هؤلاء تمهيداً لتبيان مدى توفّر عناصر صرف النفوذ. لا بل إنّ هيئة التحقيق الخاصّة في مصرف لبنان رفضت رفع السرّية المصرفية عن هؤلاء بحجة أنّ المصارف أفادتها بأنّ الأموال الموجودة في حسابات الأشخاص الذين أجروا التحويلات إلى الخارج ليس عليهم شبهات، علماً أنّ حجم الأموال المحوّلة من المصارف العاملة في لبنان إلى مصارف في سويسرا، خلال المدة الممتدة من 17 تشرين الأول لغاية 14 كانون الثاني 2020، تعادل 2.276 مليار دولار وفق رئيس لجنة الرقابة على المصارف. وأهمّ الحجج التي استند إليها هؤلاء هي أنّ التحاويل إلى الخارج لا تتعارض مع أي قانون. ورغم التحفّظ على هذه الحجة، فإنّ القانون الغائب هنا هو تحديداً القانون الذي فشل المجلس النيابي في وضعه.
2. قيود على المودعين بمعزل عن معايير الضرورة وبحدودها
إنّه لمن المؤسف جدّاً أنّه انقضى 20 شهراً على حصول الانهيار من دون أن يتمّ التدقيق في حسابات مصرف لبنان من جهة محايدة وفي أسباب الأزمة والأهمّ في موجودات مصرف لبنان والمصارف. ويستمرّ هذا الواقع المؤسف رغم صدور قانون برفع السرية المصرفية لحاجات التدقيق منذ قرابة 5 أشهر. وعليه، ونتيجة كل ذلك، فإنّ مسودّة المقترح الأخيرة كما مجمل المسودات السابقة تبقى خالية من أيّ أرقام أو أسباب موجبة تبرّر السقوف الواردة فيها بموضوعية على ضوء حقيقة الوضع، أو تهيّئ لتجاوز الأزمة مرحلياً. ففيما أمكن تقييد حقوق المودعين (وهو حق دستوري) بالنظر إلى ضرورات المساواة والعدالة الاجتماعية وضمان الحقوق الدستورية الأخرى من حق في العيش بكرامة، فإنّ هذا التقييد يجب أن يكون بحدود الضرورة من دون زيادة أو نقصان، وهي ضرورة يتمّ التثبّت منها وتحديدها على ضوء الأرقام والحقائق وليس بنتيجة المفاوضات والمساومات ومراعاة هذه المصلحة أو تلك على حساب المصلحة العامّة ومبدأ المساواة.
فضلاً عن عدم عدالة التشريع على هذا الوجه، يُخشى في الوقت نفسه أن يؤدّي التشريع من دون أرقام إلى وضع قوانين غير قابلة للتنفيذ.
3. تقييد الودائع بفعل الأزمة في غياب أيّ خطّة للخروج منها
إنّه لمن المؤسف جدّاً أن تتمّ مبادرة التشريع في هذا الخصوص في غياب أيّ جهد معلوم أو غير معلوم لإيجاد حلّ للخروج من الأزمة ككل. فاللجوء إلى تقييد حقوق المودعين ليس حلّاً للأزمة كما يصوّر في الإعلام، بل هو مجرّد تدبير احترازي يهدف إلى معالجة مشكلة انخفاض السيولة المصرفية في أثناء تطبيق خطة عامّة للخروج من الأزمة وبهدف ضمان مقوّمات إنجاحها. أمّا وأنّه يتمّ في غياب أيّ خطة، فإنّ مؤدّاه هو (استنزاف) ما تبقّى من أموال المودعين (خاصّة المودعين الصغار وغير النافذين الذين لم يستطيعوا تحويل أموالهم إلى الخارج)، بدل وضع رؤية لكيفية الاستفادة من الأموال المتبقية لإعادة إنعاش الاقتصاد والخروج من قعر الأزمة. وعليه، يغيب أي حديث عن شطب وإعادة هيكلة ديون أو تصفية أو دمج مصارف وإجراء إصلاحات في مصرف لبنان أو إجراء عمليات قص شعر على الودائع الكبرى أو توحيد سعر الصرف.
ومن البيّن أنّ غياب الخطّة إنّما يؤدي عمليّاً إلى تحميل المودعين عبء الخسارة وبالتساوي ما بينهم، ومن دون أن يؤخذ بعين الاعتبار آثار التدابير المتخذة عليهم أو الأرباح التي حققوها من الفوائد الباهظة الممنوحة سابقاً ولسنوات لعدد كبير منهم. وهذا ما يتبدّى من عمليات قصّ الشعر المقنّعة التي يرغم عليها المودعون وبخاصّة أكثرهم حاجة لسحب أموال من ودائعهم، وهو قصّ شعر بات يصل إلى ما يقارب 70% من قيمتها، كل ذلك بفعل اعتماد سعر صرف لا يأتلف إطلاقاً مع سعر السوق الحقيقي. وهذا التوجّه إنّما يشي بتوجّه إلى تحويل تقييد الودائع القديمة (في موازاة تحرير الودائع الجديدة أو الفريش) إلى حالة دائمة يرجّح أن تستمرّ لسنوات إلى حين استنفادها بعد اقتطاع الجزء الأكبر منها، بما يتعارض مع الطابع المؤقت الذي يفترض أن يأخذه تقييد الودائع وأيضاً مع مبادئ العدالة الاجتماعية والمساواة.
وهكذا، وتحت شعار “حقوق المودعين مقدسة”، يتمّ تجريد المودعين من القسم الأكبر من ودائعهم تدريجياً من دون أي تفريق بين المودعين الكبار أو المودعين الصغار.
4. تقييد حقوق المودعين من دون منحهم أي حقوق أو ضمانات
يتبدّى من خلال مراجعة مسودة الاقتراح، بوضوح اتجاه لشرعنة الإجراءات المصرفية بحق المودعين من دون منح هؤلاء أي حقوق أو ضمانات. فكأنما من صاغه لا يعير أي انتباه للممارسات السلبية التي تعرّض لها المودعون على مدى السنة والنصف الماضية.
ويتأتّى ذلك من مجموع الأحكام الآتية:
- أنّ الاقتراح وضع سقوفاً للسحوبات أو التحاويل، من دون أن يمنح أي حق مكتسب في هذا الخصوص، بمعنى أنّ الاقتراح لا يتضمّن أيّ بند يضمن للمودع حقّ سحب أو تحويل مبالغ معيّنة بقرار فردي منه. هذا مع العلم أنّ الاقتراح أولى مصرف لبنان صلاحية تعديل هذه السقوف وضمناً تخفيضها،
- أنّ الاقتراح شرّع ضمناً استمرار عمليات قصّ الشعر، من خلال فرض مبدأ إجراء السحوبات من الودائع بالليرة حصراً مع منح مصرف لبنان حق اعتماد سعر صرف مختلف عن سعر السوق، تماماً كما يحصل حالياً. وعليه، وعلى فرض أنّ المودع استطاع سحب أي مبلغ من ودائعه، فإنّه يكون عليه التخلّي عن جزء من قيمة المبالغ المسحوبة، وهو جزء يرجّح أن يزداد بقدر ما تتعمّق الأزمة (للتذكير ارتفع الهيركات المعتمد بهذه الطريقة من 5% في بداية الأزمة إلى 70% اليوم). وإذ استثنى الاقتراح من ذلك بعض الودائع بالعملة الصعبة (الودائع المكوّنة من حوالات بالدولار الأميركي بعد آخر 2016 أو الودائع المكوّنة قبل ذلك التاريخ)، فإنّه سارع إلى تخفيض السقف إلى درجة تكاد تجرّد هذا الاستثناء من أيّ مضمون،
- أنّ الاقتراح يؤدي عملياً إلى إلغاء القانون الوحيد الذي منح المودعين حقاً مكتسباً بإجراء تحاويل إلى الخارج وهو القانون المتّصل بالدولار الطلابي، بحيث يحوّل هذا الحق المكتسب إلى مجرّد إمكانية. وما يزيد من فداحة هذا الأمر أنّه يفعل ذلك بصورة رجعية، من خلال التنصيص على إحالة جميع النزاعات القضائية التي لم يصدر فيها قرار مبرم إلى المصرف المركزي،
- أنّ الاقتراح لم يتضمّن أي إجراء لمنع التمييز بين المودعين، حيث أنّ حق إجراء تحاويل إلى الخارج يبقى إمكانية تتّصل بإرادة المصرف ومصرف لبنان من دون أي ضمانات لتوحيد المعايير المعتمدة في قبول الطلبات أو ردّها. وهذا الأمر يفتح الباب واسعاً أمام التمييز كما التعسّف.
5. تمييز غير مبرّر لصالح المودعين غير المقيمين
يعدّد الاقتراح أربعة استثناءات على منع التحاويل للخارج. هذه الاستثناءات هي تباعاً: (1) تسديد نفقات التعليم و(2) إيفاء القروض الشخصية السكنية الناشئة في الخارج، و(3) تسديد ضرائب أو رسوم أو التزامات مالية متوجبة لسلطات رسمية أجنبية و(4) تسديد نفقات في الخارج عائدة للاشتراكات والتطبيقات على الإنترنت عبر استعمال بطاقات الدفع والائتمان بالعملات الأجنبيّة. ومؤدى هذه الاستثناءات عملياً تمييز لمصلحة حاجات المودعين غير المقيمين على حساب المودعين المقيمين، من دون أن يكون هنالك ما يبرّره في ضرورة إصلاح الاقتصاد الوطني.
6. اقتراح يوسّع صلاحيات مصرف لبنان
يمنح الاقتراح صلاحيات واسعة لمصرف لبنان وبخاصّة لجهة منحه سلطة استنسابيّة في الموافقة على طلبات إجراء التحاويل إلى الخارج. وهذا ما يتأتى عن الأمور الآتية:
- تمّ إنشاء “وحدة مركزيّة التحاويل” داخل مصرف لبنان، التي تتولّى مهمّة مراجعة القرارات الصادرة عن المصارف بالموافقة أو الرفض بشأن طلبات التحاويل. فلا يؤخذ بموافقة المصرف على إجراء تحويل إلّا إذا وافقت “الوحدة” عليها والتي يكون لها حقّ نقض قرار المصارف بالرفض أيضاً. وفي هذه الحالة، يكون للمصرف حقّ مراجعة المجلس المركزي لمصرف لبنان الذي يعطي إذ ذاك كلمته الأخيرة بهذا الشأن. ومن شأن هذا الأمر أن يمنح مصرف لبنان وحاكمه صلاحيات واسعة في هذا الشأن، خصوصاً أنّ تشكيل الوحدة سيعود لحاكم مصرف لبنان في ظلّ لزوم الاقتراح الصمت حيال ذلك.
- لم يضع الاقتراح أي ضوابط على قبول أو رفض التحاويل، ممّا يترك لأجهزة مصرف لبنان سلطة استنسابية في هذا الخصوص،
- تمّ منح مصرف لبنان حق تحديد سقوف السحوبات والتحاويل إلى الخارج وتعديلها،
- تمّ ربط تمديد أو تقصير مدة العمل بالقانون المحدّدة بسنة بتوصية يضعها وزير المالية وحاكم مصرف لبنان.
ومن المستغرب جداً أن تؤيّد لجنتكم توسيع صلاحيات المصرف المركزي ورئيسه في موازاة استمرار ممانعة حاكمه عن الخضوع للتدقيق الجنائي وفي ظل كل الشبهات التي تحوم حوله بارتكاب عمليات تبييض أموال. وما يزيد من قابلية هذا الأمر للانتقاد هو أنّ العديد من الصلاحيات الممنوحة له أتتْ متعارضة مع النظام القانوني السائد وانتقاصاً من مبدأ فصل السلطات واستقلال القضاء وهذا ما ينقلنا إلى الملاحظتين الآتيتين.
7. تحرير مصرف لبنان من الرقابة القضائية خلافاً لمبدأ الفصل بين السلطات
فضلاً عمّا تقدّم، يترافق تعزيز صلاحيات مصرف لبنان مع تحريره من أي رقابة قضائية على أعماله، وعملياً مع المسّ بضمانة إضافية للمودعين وهي الحقّ المكرّس دستورياً بمراجعة قرارات الهيئات الإدارية أمام السلطات القضائية. وهذا ما يتحصّل من تضمين الاقتراح موادّ تحصّن القرارات المتعلّقة بإجراء التحاويل التي تقوم بها وحدة مركزية التحاويل كما قرارات المجلس المركزي من أي طرق مراجعة إدارية أو قضائية.
وعليه، وبدل أن تستدعي تصرّفات مصرف لبنان وممانعته الخضوع للتدقيق الجنائي أو ضمان الحد الأدنى من الشفافية، تذهب لجنتكم للأسف إلى العكس من ذلك تماماً إلى تسهيل وتشريع تفلّته من أي رقابة وبخاصة الرقابة القضائية.
8. المسّ بمبدأ استقلال القضاء
فضلاً عما تقدم، يتضمّن الاقتراح أمرين هما في صميم المسّ باستقلال القضاء بما يتعارض مع المادة 20 من الدستور.
الأوّل، أنّه يرفع يد القضاء عن كل القضايا التي هي موضوع نزاع لدى المحاكم المتعلقة بالتحاويل إلى الخارج مهما كانت طبيعتها وعلى مختلف درجاتها والتي لم يصدر فيها قرار مبرم، ليحيلها من ثمّ إلى “وحدة مركزية الحوالات”. وهذا الأمر إنّما يشكّل تدخّلاً تشريعياً لنزع صلاحية القضاء لمصلحة إدارة يفترض إخضاعها لرقابته، مع ما يستتبع ذلك من المسّ بحقوق مكرّسة في العهد الدولي لحقوق الإنسان والمادة 20 من الدستور. وعليه، ومقابل تعزيز صلاحيات مصرف لبنان بشأن الحوالات إلى الخارج، يتدخّل الاقتراح لنزع أي صلاحية للقضاء للنظر في القرارات الصادرة عنه في هذا الشأن.
الأمر الثاني، جعل الهيئة المصرفية العليا (وهي هيئة إدارية ذات طابع قضائي) صاحبة الاختصاص لاتخاذ الإجراءات وفقاً لحالات التوقّف عن الدفع والإيفاء في حال عدم التزام المصرف بإجراء التحاويل، وذلك بدلاً عن القضاء العادي. ويلحظ أنّ المقترح ترك للهيئة في هذه الحالة اتخاذ القرار الذي تراه مناسباً دون أن يلزمها بإعلان التوقف عن الدفع. وعليه، يكون الاقتراح قد منع المودعين مراجعة القضاء لإعلان توقف المصارف عن الدفع ليس فقط بفعل القيود التي فرضها، بل أيضاً من خلال نقل صلاحية النظر في إعلان توقف المصارف من هيئة قضائية إلى الهيئة المصرفية العليا،
ويخشى أن يؤدي نقل الصلاحية على هذا الوجه إلى مواصلة جرم الإفلاس الاحتيالي أو التقصيري من دون عقاب بسبب تضارب المصالح في تكوينها ونفوذ حاكم المصرف المركزي فيها.
9. أموال جديدة في مصارف قديمة متوقفة عن الدفع؟
يستعيد المقترح أبرز المصطلحات الناشئة بعد الأزمة وهو مصطلح “الأموال الجديدة” fresh money والتي لا تخضع لأي من القيود على السحب أو التحاويل إلى الخارج. وقد استعاد لهذه الغاية التعريف الوارد في التعميم 150 الصادر عن المصرف المركزي لهذا المصطلح والذي يشمل الأموال المحوّلة من حسابات مصرفية خارج لبنان بالعملات الأجنبية أو التي تتلقّاها نقداً بعد تاريخ صدوره في 9/4/2020، علما أنّ هذا التعريف يختلف عن التعريف الذي كان ورد في الاقتراحات السابقة أو التي وردت حتى في البيان الصحافي الصادر عن جمعية المصارف في 17/11/2019 والذي كان شمل الأموال المحولة بعد 17/10/2019.
ورغم التطمينات التي يرشح هذا المقترح عنها في هذا الخصوص بهدف اجتذاب أموال من الخارج أو إقناع المقيمين في إعادة أموالهم إلى المصارف، يبقى أنّ المصارف هي واقعياً في وضع المصارف المتوقفة عن الدفع، ممّا قد ينسف في حال إثبات ذلك قضائياً بصورة أو بأخرى أي تمييز بين أموال جديدة وأموال قديمة ليدرجها كلّها ضمن موجودات “التفليسة”.
هذه هي أبرز ملاحظاتنا على مسودّة الاقتراح الصادرة عن لجنتكم، وهي مختصر عن ملاحظات أوسع نُشرت على موقع “المفكرة القانونية” ونرفقها لانتباهكم، آملين أن تأخذوا بها من باب المسؤولية التي أؤتمنتم عليها. فقد حان لكل مسؤول عام أن يتحمّل مسؤوليته في هذا الخصوص.
