مغامرات قانون مكافحة الفساد في القطاع العامّ بين المجلس والقصر: طريق وعرة لا بد من عبورها


2019-12-06    |   

مغامرات قانون مكافحة الفساد في القطاع العامّ بين المجلس والقصر: طريق وعرة لا بد من عبورها

أعادت صحوة 17 ت1 2019 المطالبة بتغيير النظام السياسي الطائفي والحفاظ على ما تبقى من مقومات الدولة ومكافحة الفساد ترتيب أولويات المواطن والمشهد السياسي في لبنان. فبعد 30 سنة، عادت إلى الواجهة مناقشة مدى تغلغل الفساد في كافة قطاعات الدولة وكيفية مكافحته في ظل أزمة اقتصادية خانقة. كما عادت من هذا المنطلق مقترحات القوانين المتعلقة بمكافحة الفساد والجلسات النيابية المتعلقة بإقرارها لتتصدّر المشهد السياسي والوطني حيث بات كل مواطن يتساءل عن الخطوات التشريعية والقوانين و المراسيم التي ستوضع لمكافحة الفساد ومدى جديتها وفعاليتها من أجل الخروج من الأزمة وتأثيرها عليه.

ومما لا شك فيه أن اقتراح قانون مكافحة الفساد في القطاع العام وإنشاء الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد (قانون مكافحة الفساد) يعتبر القانون الملك في استراتيجية مكافحة الفساد، ذلك لأنه يشكّل شرطا لنفاذ عدد من القوانين كقانون حماية كاشفي الفساد، وقانون حق الوصول للمعلومات وقانون الشفافية في النفط.

وكان قد أقره مجلس النواب في 26 حزيران 2019 ولكن عاد وردّه رئيس الجمهورية بموجب مرسوم رقم 5272/19 في 25 تموز 2019. وقد ورد في جواب الرئيس أكثر من سبب، سنستعرضها ونبدي الرأي بشأنها في سياق عرض أبرز أحكام القانون.

وبالعودة إلى القانون، نلاحظ أنه يكتفي في معظم مواده (المادة 5 وما يليها) بذكر كيفية تشكيل الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد (الهيئة) ومهامها وآليات عملها، فيما يتجنب توضيح آليات التعاون بين لبنان وباقي الدول أو توضيح عمل الهيئات التي تتولى شؤون التعاون.

وعليه، فإن أي مناقشة لمدى فعالية هذا القانون في مكافحة الفساد، يفرض أولا مناقشة مدى فعالية الهيئة المنشأة بموجبه بحكم استقلاليتها وتكوينها وصلاحيتها، لنتناول من ثم أهم ما تضمنه أو لم يتضمنه هذا القانون من شروط بشأن مكافحة الفساد.

1- تركيبة الهيئة: أي ضمانات لاستقلاليتها وفعاليتها؟ [1]

بمراجعة تركيبة الهيئة وفق ما ورد في المقترح الذي أقره المجلس النيابي في حزيران الماضي، يتبدى أنها مكونة من ستة أعضاء على النحو الذي نبينه في سياق نقده أدناه.

هذه التركيبة تطرح إشكالات جدية حول استقلالية الهيئة وفعاليتها وفق ما نفصله أدناه:

فيما يمنح المقترح الهيئة استقلالية تامة عن أي سلطة أخرى، تبعا لمنحها الاستقلالية الإدارية[2] والمالية[3]، إلا أن هذه الاستقلالية تبقى شكلية ما لم يتم تعيين أعضائها[4]الستة على نحو يضمن استقلاليتهم. وهذا ما يقودنا إلى درس آليات تعيين الأعضاء على اختلافهم.

أي مبرر لاختيار قاضيين متقاعدين في هيئة يفترض أن ترزح تحت ضغط هائل من الملفات؟

ينص القانون كما أقرّه المجلس النيابي في حزيران الماضي على تعيين قاضيين متقاعدين بالانتخاب من قبل الهيئات العامة للقضاة العدليين والإداريين والماليين مجتمعة. ومن شأن آلية الإنتخاب هذه أن تعزز استقلالية هذين العضوين وتحررهما من آلية المحاصصة، حيث أنه يصعب التنبؤ بما قد ينتج عن انتخابهما من القضاة كافة. وبدل أن يرحب رئيس الجمهورية بآلية انتخاب القاضيين، طلب إعادة النظر بها لتعذر تطبيقها، بعدما شكّك في إمكانية جمع هيئة ناخبة مؤلفة من 800 قاضيا.

إلا أن المشكلة الفعلية تكمن في وجوب اختيار قاضيين متقاعدين، علما أن سن التقاعد في السلك القضائي هو 68 و ليس 64 عاما كما في سائر الوظائف. فلماذا يتم اختيار أعضاء الهيئة من القضاة المتقاعدين وليس القضاة العاملين؟ ألا يفرض إعلان مكافحة الفساد كأولوية اجتماعية وسط إجماع حول انتشار الفساد بشكل واسع تعيين أعضاء يتميزون بنشاطهم المهني وقدرتهم على معالجة مئات الملفات وتحمل ضغوط العمل؟ وألا يفرض ذلك تكوين الهيئة من أعضاء أكثر نشاطا وفعالية، بحيث يصبح من غير المفهوم تعيين قضاة متقاعدين يفترض قانونا أنهم باتوا أقل نشاطا من نظرائهم الذين ما زالوا في سن العمل؟

كيف يعين العضوان المهنيان؟

العضوان المهنيان وفق المقترح هما محام وخبير محاسبة. ويستدعي هذا الأمر ملاحظات عدة على صعيد الاستقلالية والفعالية، أهمها الآتية:

أن العضوين المذكورين يعينان من ضمن مجموعة أسماء تقترحها مجالس نقابات المحامين وخبراء المحاسبة. وهذا الأمر يهدد استقلاليتهما من زاويتين: الأول، ترك خيار واسع لمجلس الوزراء لاصطفاء الأعضاء فيما يكون من الأفضل تمكين النقابات من تعيين ممثليها مباشرة، والثاني، امكانية التأثير على أعضاء المجالس النقابية، وهو أمر من الممكن معالجته من خلال انتخابهما مباشرة من قبل يتولى مجلس الوزراء تعيين عضو من بين 3 أشخاص تسميهم هيئة الرقابة على المصارف التي يتمّ الترشيح لعضويتها من قبل جمعية المصارف ويختار أعضاءها وزير المال. وهذا الاختيار مفاجئ جدا، وغير مبرر لا من الناحية المهنية ولا من الناحية السياسية أو الاجتماعية فضلا عن وجود تضارب مصالح تبعا لاحتمال تورط بعض المصارف في أعمال الفساد التي يفترض بالهيئة أن تكافحها.

  • الهيئات العامة للنقابات المكونة من جميع أعضائها.
  • أن للمحامين وخبراء المحاسبة دور أساسي في أداء مهام الهيئة. ومن هنا، جاز التساؤل حول مدى ملاءمة الاكتفاء بمحام وخبير واحد، في ظل التوقعات بوضع الهيئة يدها على عدد هائل من الملفات.

عضو من هيئة الرقابة على المصارف: مخاوف من تضارب المصالح؟

يتولى مجلس الوزراء تعيين عضو من بين 3 أشخاص تسميهم “هيئة الرقابة على  المصارف”[5]. اللافت أنه لا وجود لأي هيئة بهذا الإسم بل هناك لجنة الرقابة على المصارف[6]. وإذا كان المقصود بذلك هذه اللجنة، فإن ذلك يشكل إشكالية بالنظر إلى اشتراك جمعية المصارف في تعيين أجد أعضاء هذه اللجنة، مما يجعلها شريكا غير مباشر في تعيين الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد. وهذا الاختيار مفاجئ جدا، وغير مبرر لا من الناحية المهنية ولا من الناحية السياسية أو الاجتماعية فضلا عن وجود تضارب مصالح تبعا لاحتمال تورط بعض المصارف في أعمال الفساد التي يفترض بالهيئة أن تكافحها.

عضو معين بناء على اقتراح وزير شؤون التنمية الإدارية

الانتقاد نفسه بخصوص تعيين عضو آخر من بين 3 أشخاص يسميهم وزير الدولة لشؤون التنمية الإدارية. وهذا الأمر إنما يشكل خرقا واضحا لمبدأ فصل السلطات ويناقض المادة الأولى في هذا القانون.

ضمانات الاستقلالية الأخرى في ظلّ التجاذب بين المجلس النيابي ورئيس الجمهورية

في الاقتراح الذي أقره المجلس النيابي، وردت بعض الضوابط الضامنة للاستقلالية، أهمها حجب عضوية الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد عن الأعضاء الحاليين والسابقين في الأحزاب اللبنانية[7]. بالمقابل، تضمّن الاقتراح موادّ من شأنها تعريض استقلالية الهيئة للخطر، بحيث أناط بمجلس الوزراء امكانية وقف عمل الهيئة عند “امتناع (ها) الجسيم عن القيام بمهامها قانونا أو الإخلال الفادح بها”[8] دون تحديد المعنى المقصود بهذه العبارة. ومن شأن إبهام هذه العبارة أن يفتح باب الإستنساب لمجلس الوزراء بإيقاف عمل الهيئة على نحو يخلّ بفصل السلطات ويعرض كل جهود مكافحة الفساد للخطر. واللافت أن الرد الرئاسي الذي تضمن اعتراضا على إعطاء مجلس الوزراء هذه الصلاحية على خلفية أنه يفتح باب الإستنساب السياسي (وهي ملاحظة ندعو المجلس النيابي إلى الأخذ بها)، بدا أقل تمسكا بضمانات الاستقلالية حين طالب بإلغاء شرط عدم تحزّب الأعضاء. وفيما تذرع رئيس الجمهورية بأن هذا الشرط يناقض مبدأ حرية تأسيس الجمعيات والعمل السياسي، فإنه يبدو لنا مبررا بحساسية عمل الهيئة وخاصة في ظل تراجع أخلاقيات السلطة السياسية وانغماس الكثير من مكوناتها في الفساد، وذلك عملا بمبدأي التناسب والضرورة.

كما تجدر الإشارة إلى التناقض الوارد في القانون المقترح لجهة التأكيد على عدم جواز تجديد ولاية الأعضاء (المحددة بست سنوات) [9]وهي من ضمانات استقلالية الأعضاء في موازاة فتح باب خلفي للتمديد للأعضاء عبر السماح لهم بالإستمرار بممارسة مهامهم بعد انقضاء ولايتهم لأي سبب كان إلى حين تعيين بدائل عنهم. فمن شأن هذا الأمر أن يؤدي عمليا إلى تمديد ولاية أعضاء الهيئة في مناصبهم بما يهدد استقلاليتهم واستقلالية الهيئة. [10]

2- صلاحيات الهيئة ومواردها

قد يكون أحد أهم بنود هذا القانون المقترح هو منح الهيئة شخصية معنوية وصفة ومصلحة فهي تتمتع بكل الصلاحيات المعطاة للدولة والمدعي الشخصي من أجل محاسبة الفساد واسترداد الأموال المنهوبة. [11]

وفيما أعطيت الهيئة ظاهريا صلاحيات عدة تسمح لها بأداء مهامها وتمكنها من طلب إجراء الملاحقات والإستقصاءات والتحقيقات الجزائية في جرائم الفساد من دون الحاجة للإستحصال على الأذونات والتراخيص المسبقة الملحوظة في القانون، فإن التدقيق في سائر مواد المقترح تبيّن كثرة المجالات التي يتحتم عليها العودة فيها إلى مراجع أخرى لاتخاذ اجراءات وقائية. وهذا ما نتبينه مثلا بما يتصل برفع السرية المصرفية والحجز على أموال المشتبه به، حيث لا يتم لها ذلك إلا بعد الاستحصال على موافقة هيئة التحقيق الخاصة في مصرف لبنان. كما نتبينه بما يتصل بقرارات منع السفر، يحيث يتعين عليها للحصول على تدبير بهذا الخصوص اللجوء إلى قاضي الأمور المستعجلة، والذي يكون له إصدار قرار بمنع المشكو منه من السفر لمدة 3 أشهر، يمكن تجديده مرة واحدة.

فضلا عن ذلك، تجدر الإشارة إلى ثلاثة أمور:

الأول، أن الهيئة المكونة من ستة أعضاء لم يحدد لها المقترح ملاكا لموظفيها، بل نص على استفادة الأعضاء الإداريين فيها لقانون العمل[12]. وفيما تضمن الرد الرئاسي اعتراضا على ذلك على خلفية أنهم موظفون في القطاع العام، فإن هذا الاعتراض على سدادته بقي منقوصا بحيث لم يأت على ذكر ضرورة إنشاء ملاك يسمح للهيئة التصدي لمهامها بشكل فعّال. وعليه، تبدو صلاحيات الهيئة بمثابة حمل هائل، ألقاها المشرع بسخاء على عاتقها من دون إعطائها الموارد الكافية لتمكينها من حمله.

الثاني، أن الرد الرئاسي جاء ليزيد المخاوف إزاء تقليص صلاحيات الهيئة وتحديدا الاستقصائية منها. ففيما نص المقترح على حق الهيئة بمخاطبة الضابطة العدلية مباشرة لإجراء التحقيقات، تضمن الرد الرئاسي اعتراضا في هذا الخصوص على خلفية أنه لا يحق للهيئة مخاطبة الضابطة العدلية إلا عبر النيابات العامة. ومن شأن الأخذ بهذه الملاحظة أن يؤدي إلى إخضاع أعمال الهيئة للرقابة المسبقة للنيابات العامة وتاليا إلى تعقيد سبل عملها بما يتناقض مع الزامات لبنان الدولية بتسهيل اجراءات مكافحة الفساد. [13]

الثالث، أن العديد من البنود المقترحة بما تضعه من صلاحيات على عاتق الهيئة تتداخل مع قوانين أخرى صدرت كقانون مكافحة تبييض الأموال وقانون حماية كاشفي الفساد وقانون دعم الشفافية في قطاع البترول وقانون حق الوصول للمعلومات أو هي تخضع لدرس داخل المجلس النيابي مثل القانون التعديلي لقانون الإثراء غير المشروع وقانون رفع السرية المصرفية وقانون استرداد الأموال المنهوبة، من دون أن نلقى دائما مسعى للتنسيق بينها تنسيقا جيدا. وهذا ما نستشفه من الملاحظة الواردة في الرد الرئاسي بشأن صلاحية تلقي التصاريح عن الذمة المالية وإدارتها وفق أحكام قانون الإثراء غير المشروع والتي تنيط هذه المهمة حتى الآن بجهات أخرى.

3- ثغرات في قانون مكافحة الفساد في القطاع العام

بالإضافة إلى ما تقدم بيانه، نلحظ ثغرات كبرى في هذا المقترح وبخاصة بالنسبة إلى ما نصت عليه اتفاقية مكافحة الفساد، أهمها الآتية:

تغييب القطاع الخاص؟

في حين تشمل اتفاقية مكافحة الفساد القطاعين العام والخاص، اكتفى المقترح بالفساد في القطاع العام. وهذا ما شكل محل اعتراض وفق ما ورد في ردّ رئيس الجمهورية الذي طلب أن يضاف قطاع الأعمال (القطاع الخاص) للتصدي بشكل فاعل للفساد ولتعميم أحكام مكافحة الفساد على كليهما. ويجدر التعامل مع هذه الملاحظة جديا من دون أن يؤدي ذلك إلى عرقلة إقرار المقترح برمته. ويلحظ أيضا أن أحد النواب بادر إلى تقديم اقتراح قانون مكافحة الفساد في القطاع الخاص.

التعاون الدولي الغائب الأكبر

من أهم بنود الاتفاقية الدولية لمكافحة الفساد، تنظيم التعاون الدولي وبخاصة في مجال استرداد الأموال المنهوبة. وفي هذا السياق، نلحظ إحدى أهم الثغرات في المقترح حيث لم توضع أي آليات في هذا الخصوص.

مرور الزمن على استرداد الأموال

إحدى أبرز نقاط ضعف هذا القانون هو تحديد مهلة مرور الزمن ب 25 سنة من تاريخ ارتكاب الجرم [14]في الدعاوى المتعلقة بالحقوق المدنية واسترداد الأموال في جرائم الفساد فيما لم تحدد مهلة لمرور الزمن على الجرم ما يلزم القاضي بالإلتزام بالمهلة المحددة في قانون العقوبات. هنا يجب  التشديد على أن هذه المدد تخالف روح اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد التي سمحت للدول بأن تحدد فترة تقادم طويلة تبدأ فيها الإجراءات القضائية بشأن  الفعل المجرّم على أن  تحدّد فترة تقادم أطول أو يعلّق العمل بالتقادم في حال إفلات الجاني المزعوم من يد العدالة.[15]

4- أسباب لا تبرر تأخير إقرار القانون

من الأسباب الأخرى الواردة في كتاب رئيس الجمهورية والتي يقتضي إهمالها بالنظر إلى أولوية إصدار القانون وإنشاء الهيئة والتي يتعلق بها نفاذ عدد من القوانين وفق ما أشرنا إليه في المقدمة، وجوب التريث في بت القانون إلى حين وضع استراتيجية لمكافحة الفساد أو الانضمام إلى عدد من الاتفاقيات الدولية (ومن بينها اتفاقية منظمة التعاون والتنمية الاقتصادية)، توخيا للاتساق في العمل التشريعي.

فمن دون التقليل من أهمية تكوين رؤية عامة لمكافحة الفساد، فإنّ العجلة القصوى في وضع قانون إنشاء هيئة مكافحة الفساد بالنظر إلى القوانين المعلق نفاذها عليه يفرض تغليبها على اعتبار الاتساق في التشريع، على أن يعدل القانون لاحقا عند الضرورة.


[1] م6 من قانون مكافحة الفساد في القطاع العام

[2] المادة 5 من قانون مكافحة الفساد

[3] المواد 5 و 15 16 من قانون مكافحة الفساد

[4] المادة 6 من قانون مكافحة الفساد

[5] المادة 6 من قانون مكافحة الفساد

[6] وردت في القانون 28/67

[7] المادة 6 من قانون مكافحة الفساد

[8] المادة 12-د من قانون مكافحة الفساد

المادة 6 من قانون مكافحة الفساد [9]

[10] المادة 10-أ من قانون مكافحة الفساد

[11] المادة 5 من قانون مكافحة الفساد

[12] المادة 14 من قانون مكافحة الفساد

[13] المادة 4 و المادة 19 من قانون مكافحة الفساد

[14] المادة 4-ز من قانون مكافحة الفساد

[15] م 29 من اتفاقية مكافحة الفساد.”تحدد كل دولة طرف في إطار قانونها الداخلي، عند الإقتضاء فترة تقادم طويلة تبدأ فيها الإجراءات القضائية بشان أي فعل مجرّم وفقا لهذه الإتفاقية و تحدد فترة تقادم أطول أو تعلّق فترة التقادم في حال افلات الجاني المزعوم من يد العدالة” .

انشر المقال

متوفر من خلال:

اقتصاد وصناعة وزراعة ، المرصد البرلماني ، دولة القانون والمحاسبة ومكافحة الفساد ، لبنان



لتعليقاتكم