يتولّى ديوان المحاسبة، وفق قانون تنظيمه، محاكمة “الموظَّفين” على خلفيَّة المخالفات المالية التي يرتكبونها، وهي المخالفات التي نصَّ عليها قانون تنظيم ديوان المحاسبة، تحديدًا في المادّة 60 منه. تتعلّق هذه المخالفات بعقد النفقات والقيام بالمعاملات خلافًا للقانون، وإهمال عرض المعاملات على رقابة ديوان المحاسبة، أو إهمال قرار مُراقِب عقد النفقات أو الديوان، أو إساءة قيد النفقات أو مخالفة القانون، بالإضافة إلى إكساب أو محاولة إكساب المتعاقدين مع الإدارة ربحًا غير مشروع، أو ارتكاب أيّ خطأ من شأنه التأثير على الأموال العمومية.

ويلحظ أنّ القانون عرّف الموظَّف بشكل واسع جدًّا، بحيث يشمل كلّ من يقوم بإدارة أو استعمال الأموال العمومية والمودَعة في الخزينة، وكلّ من يقوم بعمليّات القبض والدفع أو مسك الحسابات، وكلّ من يتدخَّل في إدارة الأموال المذكورة من دون أن تكون له الصفة القانونية، أو يساهم في الأعمال والعمليّات المُشار إليها بأيّ طريقة.

وقد حرص المُشرِّع على تمكين ديوان المحاسبة من أداء دوره القضائي المذكور، وذلك من خلال تأكيد إمكانيّة ملاحقته أيّ موظَّف، من دون الحاجة إلى الحصول على أيّ إذن مسبق من الإدارة التي ينتمي إليها. وقد نجح ديوان المحاسبة في توسيع صلاحيّته الرقابية لتشمل “الوزراء” بعد تصنيفهم ضمن خانة “الموظَّفين”، من دون التوقُّف عند أيّ حصانة قانونية أو دستورية، وهو الأمر الذي أكّد عليه مجلس شورى الدولة، في قراره رقم 492 في تاريخ 27 نيسان 2023، في قضيَّة الوزير السابق محمَّد الصفدي. إلّا أنّه بالرغم من الصلاحيات الواسعة الممنوحة لديوان المحاسبة في هذا الخصوص، تبيِّن التقارير السنوية المُبرَزة ضآلة الملاحقات القضائية ومحدوديَّتها. وفيما سنحاول أوَّلًا التوقُّف عند أبرز الملاحقات وحجمها، فإنَّنا سنتناول، في فقرة ثانية، أصول المحاكمة أمام ديوان المحاسبة وما يعتريها من إخلال بشروط المحاكمة العادلة.

وقبل المضيّ في ذلك، يجدر التذكير بأنّ ديوان المحاسبة ما يزال يعتمد، حتّى اليوم، المحاكمة على مرحلتَين، بحيث يُصدر بدايةً قرارًا مؤقَّتًا بحقّ “الموظَّف”، على أن يُصدر قراره النهائيّ لاحقًا بعد تمكينه من الإجابة على القرار المُؤقَّت. 

ملاحَقات الموظَّفين

بمراجعة التقرير الثلاثي الأخير 2013-2015، يتبيَّن أنَّ الغرف القضائية لدى ديوان المحاسبة أصدرت تباعًا 33 قرارًا مؤقَّتًا و235 قرارًا نهائيًّا بحقّ موظَّفين، على خلفيَّة ارتكابهم مخالفات مالية، علمًا أنَّ ثمة تفاوتًا كبيرًا في عدد القرارات الصادرة سنويًّا. ففي العام 2013، لم يصدر سوى 24 قرارًا نهائيًّا و4 قرارات مُؤقَّتة، مقابل 137 قرارًا نهائيًّا و18 قرارًا مُؤقَّتًا في العام 2015؛ وهي قرارات جدّ ضئيلة مُقارنةً بالقرارات المُتّخَذة من ديوان المحاسبة بشأن معاملات المراقبة المُسبَقة والتي بلغت خلال الفترة نفسها 8396 معاملة. الأمر نفسه نتلمّسه في التقرير الثلاثي ما قبل الأخير 2010-2012، حيث يتبيَّن أنّ الغرف القضائية أصدرت تباعًا 66 قرارًا مؤقَّتًا و132 قرارًا نهائيًّا، فيما تصل القرارات المُتَّخَذة منها بشأن معاملات الرقابة المُسبَقة 7975 معاملة.

وتُثير هذه الأرقام تساؤلات حول سبب التفاوت العددي بين القرارات المُؤقَّتة والقرارات النهائية لمصلحة الأخيرة، إذ إنّه يُفترض أن تكون متساوية أو على الأقلّ متقاربة. ولئن يحتاج جلاء هذه النقطة إلى بحث أعمق في مُجمَل التقارير السنوية، يبقى أنّها تؤشِّر إلى معاناة الديوان، في السنوات السابقة، من تكدُّس للقرارات المُؤقَّتة، وإلى سعيه إلى معالجة هذا التكدُّس ابتداءً من العام 2010.

وبالنظر إلى القرارات النهائية الصادرة بين عامَي 2013-2015، يتبيَّن أنّ 17 قرارًا فقط انتهت إلى تغريم الموظَّف سندًا للمادَّة 60 أو 61 من قانون تنظيم ديوان المحاسبة، بالإضافة إلى 4 قرارات تغريم مع وقف التنفيذ تبعًا للتأكُّد من حسن نيَّة الموظَّف سندًا للمادَّة 62 من تنظيم ديوان المحاسبة. وعليه، يتبيّن أنّ 8.9% فقط من القرارات النهائية التي صدرت عن الديوان انتهت إلى إدانة الموظَّف، منها 7% فقط اقترنت بالتغريم. وقد توزَّعت القرارات الأخرى بين قرارات حفظ القضيَّة أو الكفّ عن المُلاحَقة (89 قرارًا)، وقرارات بسقوط الملاحقات بمرور الزمن الخماسي (17 قرارًا)، وقرارات أخرى كإعلان عدم الصلاحية. كما يُسجَّل أنّ ديوان المحاسبة انتهى في 5 من قراراته إلى إعفاء “الموظَّف” المعنيّ من العقوبة، بالرغم من تثبُّته من حصول المخالفة على أساس “أنّه ارتكب المخالفة من أجل حسن تسيير المصالح العمومية، أو بغاية تلافي ضرر أكيد قد يلحق بها”، وذلك سندًا للفقرة 3 من المادّة 62 من قانون تنظيم ديوان المحاسبة. ولئن يخلو التقرير من تفاصيل المخالفات، فإنّ تخويل الديوان تبرير المخالفة بوجود نيَّة حُسْن تسيير المصالح العمومية أو تلافي ضرر أكيد، إنّما يفتح الباب أمام تشريع المخالفة، وعمليًّا إسقاط قوانين المحاسبة العمومية، كلّما بدا أنّ من شأن مخالفتها تحقيق مصلحة أعلى من المصلحة الناجمة عن احترامها، أو التخفيف من الضرر الذي قد ينجم عنه. وهو أمر بالغ الخطورة طبعًا.

من جهة أخرى، برز مؤخَّرًا تطوّر هامّ على صعيد عمل ديوان المحاسبة في شأن ملاحقة الوزراء، كما سبق بيانه. فقد قرّر الديوان تمديد اختصاصه ليشمل محاكمة الوزراء معتبرًا إيّاهم مشمولين بمفهوم الموظَّفين العامّين، وأنّ له، تاليًا، الحقّ في ملاحقتهم، من دون الالتزام بالإجراءات الخاصة لمحاكمة الوزراء، كما حدّدتها المادَّة 70 من الدستور. وقد شهد اجتهاد الديوان في هذا المضمار تحوُّلًا هامًّا، ابتداءً من 2020/9/24 في سياق ملاحقة وزير الماليّة السابق محمَّد الصفدي، والتي انتهَت بإصدار قرار نهائي بحقِّه على خلفيَّة المخالفة المُرتكَبة منه في قضيَّة تلزيم مشروع إقامة جسور في منطقة البحصاص – طرابلس. ولئن طَعَنَ الصفدي في القرار أمام مجلس شورى الدولة، انتهى المجلس إلى تأكيد صلاحية الديوان في ملاحقة الوزراء، بعدما اعتبر أنّ رقابةَ الديوان، عملًا بالقانون، مُطلَقَةٌ ولا تنحصر بالموظَّفين، بل تشمل أيضًا كلّ من هو بحكم الموظَّف ويقوم “بإدارة أو استعمال أو قبض أو دفع الأموال العمومية، وكلّ من يتدخَّل في إدارتها أو يساهم في الأعمال التحضيرية لها بمراقبتها والتصديق عليها، أي كلّ من له علاقة بإدارة أو استعمال أو صرف الأموال العمومية بأيّ مرحلة من مراحل هذه العمليَّة”. وما يعزّز هذا التوجُّه، وفق مجلس شورى الدولة، المادَّة 112 من قانون المحاسبة العمومية الصادر في 30 كانون الأوَّل 1963، والتي تنصّ صراحةً على أنّ “الوزير مسؤول شخصيًّا على أمواله الخاصة، عن كلّ نفقة يعقدها مُتجاوزًا الاعتمادات المفتوحة لوزارته مع علمه بهذا التجاوز، وكذلك عن كلّ تدبير يؤدّي إلى زيادة النفقات التي تُصرَف من الاعتمادات المذكورة، إذا كان هذا التدبير غير ناتجٍ عن أحكام تشريعيَّة سابقة”. إذ إنّ المخالفة التي تتناولها هذه المادَّة إنَّما تدخل، بداهةً، في اختصاص ديوان المحاسبة التي تشمل صلاحيّاته كلّ نفقة يتمّ عقدها خلافًا للقانون.

وقد تكرَّرَت ملاحقة الوزراء لاحقًا في عدد من القرارات (القرار النهائي الصادر بحق الوزيرَين السابقَين يوسف فنيانوس وميشال نجّار، والقرار المُؤقَّت الصادر بحقّ الوزراء السابقين نقولا الصحناوي وبطرس حرب وجمال الجرّاح ومحمَّد شقير وطلال حوّاط وجوني قرم في قضيَّة مبنيَي تاتش).    

الإخلال بشروط المحاكمة العادلة

تجري المحاكمة وفق أصول تحدَّدَتْ في العام 1983 ولم تخضع لأيّ تعديل منذ ذلك الحين، بالرغم من التطوُّر الحاصل في تعريف شروط المحاكمة العادلة في القانون المقارن وقرارات المحاكم الإقليمية لحقوق الإنسان. وكانت فرنسا قد حدَّثَت إجراءات المحاكمة أمام محكمة المحاسبات الفرنسية خلال العقود الأخيرة، وغالبًا بضغط من المحكمة الأوروبِّية لحقوق الإنسان التي أدانت فرنسا عدّة مرّات على خلفيّة عدم مراعاة شروط المحاكمة العادلة. وهذا ما سنعود إليه أدناه.

ولعل أهمّ الإجراءات التي تثير إشكاليّات معيَّنة، الآتية:

• يمكن لغرف الديوان وضع يدها على المخالفات الماليّة عفوًا، وذلك بموجب المادَّة 68 من قانون تنظيم ديوان المحاسبة. ومُؤدّى هذا الأمر أنّه بإمكان الغرفة المُختصَّة أن تباشر التحقيق في قضيَّة معيَّنة من دون انتظار أيّ شكوى أو طلبٍ يرِدُها من سلطة ادِّعاء صالحة (النيابة العامة مثلًا)، ممّا يؤدّي عمليًّا إلى خلط سلطة الادِّعاء وسلطة الحكم، هذا فضلًا عمّا يترتَّب على ذلك من شكوك بشأن الحيادية الظاهرة للغرفة على خلفيَّة مباشرة التحقيق في المخالفة من تلقاء نفسها؛
• أمّا الإجراء الثاني الإشكاليّ فيتأتّى عن حصول المحاكمة على مرحلتَين، كما سبق بيانُه. إذ وفق المادَّة 71 من قانون تنظيم ديوان المحاسبة، يصدر في المرحلة الأولى قرارٌ مُؤقَّت عن الغرفة المُختصَّة، وهو قرار يُبلَّغ إلى الموظَّف المعنيّ الذي يكون له إبداء ملاحظاته قبل إصدار القرار النهائي. وفيما خلا القانون من أيّة تفاصيل إضافيّة في هذا الخصوص، فإنّ متابعة عدد من القضايا يُظهر أنّ غرف الديوان دأبت في الممارسة إلى إصدار قراراتها المُؤقَّتة من دون سماع الموظَّف المعنيّ بشأن المخالفة المنسوبة إليه، أو الأدلَّة المتوافرة لديه، وذلك انطلاقًا من أنّ مبدأ الوجاهية يؤمَّن بعد صدور هذا القرار وليس قبله. والواقع أنّ هذا الإجراء إشكاليّ، حيث إنّه يتعارض مع مبدأ الوجاهية، كما يتعارض مع مبدأ ظاهر حياديّة القاضي، وبخاصَّة في الحالات التي تكون الغرفة قد عمدت فيها إلى تحريك الملاحقة عفوًا؛ فكأنَّها بذلك تباشر التحقيقات بحقّ موظَّف وتدينه قبل الاستماع إليه، وكلّ ذلك من تلقاء نفسها. وما يفاقم من هذا الأمر أنّ العديد من القرارات المُؤقَّتة الصادرة في قضايا تهَم الشأن العام تمَّ نشرها والتداول بشأنها في الإعلام، وبشكل واسع. 

وكانت المحكمة الأوروبِّية قد اعتبرت في قرار بارزٍ^[1] في قضيَّة سيفر، إيكوف، وبرنارديني ضدّ فرنسا، أنّ وجود قرارَين، الأوَّل مُؤقَّت والثاني نهائي، لا يعطي الضمانات الكافية للمتقاضين. إذ غالبًا ما يستعيد القرار النهائي النتائج التي توصّل إليها القرار المُؤقَّت، نظرًا إلى صعوبة تجاوز القاضي الموقف الأوَّليّ الذي سبق أن عبّر عنه. وعلى أساس هذا القرار، عُدِّل قانون القضاء المالي في فرنسا، في تاريخ 2008/10/28، في اتِّجاه إلغاء المحاكمة على مرحلتَين، وتاليًا إلغاء إصدار قرارات مُؤقَّتة.

• فضلًا عمّا تقدّم، يُشار إلى أنّ قانون تنظيم ديوان المحاسبة يخلو من أيّة إجراءات ضامنة لعلانيّة المحاكمة. وقد درج ديوان المحاسبة، هنا أيضًا، على إنهاء تحقيقاته في المرحلة الثانية تمهيدًا لإصدار قراره النهائي، من دون دعوة الموظَّف المعنيّ إلى جلسة علنيَّة ضمانًا لحقّه في مرافعة شفوية، أو كذلك بحقّ العامَّة في متابعة قضايا الشأن العام أمام الديوان. ويلحظ هنا أنّ محكمة المحاسبات الفرنسية كرّست مبدأ علنيَّة المحاكمة من خلال تنظيمات داخلية، عملًا بمبادئ المحاكمة العادلة (تحديدًا المادَّة 6 من الاتِّفاقية الأوروبِّية لحقوق الإنسان، وهي تُماثل المادَّة 10 من الإعلان العالمي لحقوق الإنسان، والمادَّة 14 من العهد الدولي للحقوق المدنية والسياسية). كما يلحظ أنّ لجنة البندقية أكَّدت في رأيها الاستشاري الصادر في 19 آذار 2024 بشأن اقتراح قانون تنظيم القضاء الإداري، أهمِّيَّة أن تجري جلسات المحاكمة أمام القضاء الإداري بالصورة الإدارية.  
• الإجراء الرابع الإشكاليّ هو الإجراء الذي يتَّصل بنقص تعليل الأحكام بصورة كافية، بما يتناقض مع مبدأ الشفافية. فعلى الرغم من الدور الهامّ المنوط بالمُراقبين وبمُدَقِّقي الحسابات العاملين في ديوان المحاسبة، فإنّه يُسَجَّل خُلوّ الأحكام الصادرة عن ديوان المحاسبة من أيّ ذكر للتقارير المُنظّمة من هؤلاء، أو من مدى توافُق القرارات الصادرة عن هيئات الرقابة أو الحكم مع هذه التقارير. وإذ تؤدّي هذه الممارسة إلى تهميش دور هؤلاء والحدّ من التعاون والتكامل بين مختلف العاملين في ديوان المحاسبة، فإنّها تؤدّي أيضًا إلى إضعاف ضمانات المحاكمة العادلة من خلال إضعاف ضمانة التعليل، وحجب مُعطَيات أساسية توافرت لدى المحكمة ومن شأنها التأثير في قرارها. ويلحظ هنا تعارض هذه الممارسة مع أحكام المادَّة 362 من قانون أصول المحاكمات المدنية التي تعتمد المبدأ نفسه، في حال مخالفة المحاكم العدلية ما انتهى إليه أيّ من الخبراء المُستعان بهم.
• خامسًا وأخيرًا، لم يضع القانون الحاليّ أيّ مهل لإجراءات المحاكمة أمام ديوان المحاسبة، لا في ما يتّصل بمحاكمة الحسابات، ولا في ما يتّصل بمحاكمة المُوظَّفين على اختلافهم. ومن شأن ذلك أن يُفقِد الرقابة على الحسابات الكثير من أهمِّيَّتها، نظرًا إلى طول المدّة الفاصلة بين انتهاء الفترة التي تشملها الحسابات وإتمام الرقابة عليها. كما أنّ طول أمد المحاكمة يشكّل مسًّا بمبادئ المحاكمة العادلة التي تفرض تحقيق العدالة ضمن أَجَل معقول، فضلًا عن أنّه يشكّل سيفًا مُصْلَتًا على المُوظَّفين المعنيّين. وبالفعل، نجد من خلال التقارير السنوية أنّ بعض المحاكمات استغرقت أكثر من 10 أعوام، ومنها ما وصل إلى 16 عامًا، وقد بلغ متوسِّط الوقت الذي تستغرقه المحاكمة بعد الاطّلاع على القرارات المنشورة في تقرير 2013-2015، 6.7 عام لإصدار القرار النهائي. واللافت في هذا الصدد أنّ عشرات المحاكمات قد سقطت بمرور الزمن، تبعًا لعدم اتّخاذ الديوان أيّ إجراء لمدّة 5 أعوام متتالية منذ الإجراء الأخير.

نشر هذا المقال في الورقة البحثية: “ديوان المحاسبة المتعثرة”

لقراءة وتحميل الورقة البحثية بصيغة PDF

^[1] Cour européenne des droits de l’Homme – 12 décembre 2006 – n° 49699/99 49700/99 49701/99