أياما قليلة بعد إجراء الاستحقاقات الانتخابية الثلاثة، التشريعية والرئاسية بدورتيها، طفت على السطح أزمة داخل مجلس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات. ففي حوار صحفي^[1]، أطلق العضوان نبيل العزيزي وعادل البرينصي، اتهامات تناولت بشكل خاص رئيس الهيئة نبيل بفون، الذي رد باللجوء إلى القضاء والسعي لإعفاء العضويْن المذكوريْن من عضوية مجلس الهيئة. ليست هذه المواجهة سوى تمظهر للأزمة الهيكلية التي تعيشها الهيئة منذ سنوات، والتي يتحمل البرلمان جزءا من المسؤولية فيها.

تنظيم ثلاثة استحقاقات انتخابية في شهر… بنجاح نسبي

بعد وفاة الرئيس السابق الباجي قائد السبسي قبل خمسة أشهر من نهاية عهدته، وجدت هيئة الانتخابات نفسها أمام استحقاق تقديم الانتخابات الرئاسية قبل التشريعية، بشكل يسمح بتولي الرئيس الجديد لمهامه في أجل 90 يوما وفق ما حدده الدستور كحد أقصى للمدة التي يتولى فيها رئيس مجلس النواب مهام رئيس الجمهورية. استلزم الأمر، بالإضافة إلى تنقيح القانون الانتخابي للتقليص من آجال الطعون، البدء بتنظيم دور أول للرئاسية تليه انتخابات تشريعية تقرر الحفاظ على موعدها، ثم دور ثان للرئاسية. هكذا، نجحت الهيئة في تنظيم ثلاثة استحقاقات انتخابية، في تونس والخارج، في أقل من شهر. وقد سبقت الاستحقاقين التشريعي والرئاسي انتخابات بلدية جزئية في ثلاث بلديات انحلت مجالسها جراء استقالات جماعية لأغلبية أعضائها، في حين بدأ التحضير لإجراء انتخابات جزئية في مجموعة أخرى من البلديات في شهر جانفي 2020.

يحسب للهيئة أيضا نجاحها في تسجيل مليون ونصف المليون ناخب وناخبة جدد سنة 2019، بالإضافة إلى تحيين معطيات أكثر من 200 ألف، ليبلغ مجموع الناخبين المسجلين أكثر من سبع ملايين ناخب وناخبة. ورغم وجود شكوك وشهادات من أناس وجدوا أنفسهم مسجلين دون علمهم، إلا أن الهيئة نجحت هذه المرة في ما عجزت عنه في المرات السابقة وهو إدخال جزء كبير من الجسم الانتخابي المفترض في قوائم الناخبين، في انتظار أن تطرح مسألة التسجيل الآلي جديا للنقاش.

ورغم إنجاز الانتخابات في موعدها وقبول نتائجها من كل الأطراف السياسية، إلا أنها لم تكن مثالية، حسب «شبكة مراقبون» المختصة في مراقبة الانتخابات^[2]. معظم الإشكاليات تتعلق، كالعادة، بالانتخاب في الخارج، حيث أن عددا من الناخبين تكبدوا عناء التنقل ثم لم يجدوا أنفسهم في السجل الانتخابي للمركز الذي تعودوا الانتخاب فيه، إذ تم تغيير مراكز الاقتراع دون علمهم. كما شهدت دائرة ألمانيا إشكاليات عديدة، من بينها نقل صناديق الاقتراع من قبل شخص غير مؤهل، واتهامات لممثل الهيئة بعدم الحيادية، حسب محامية التيار الديمقراطي الذي طعن في نتائجها. وكانت المحكمة الإدارية قد قبلت ابتدائيا طعنه وقررت إعادة الانتخابات هناك، قبل أن تنقض هذا الحكم في الاستئناف وتقر النتائج الحاصلة. أما في دائرة فرنسا 2، فقد حدثت تجاوزات من قبل قائمة فائزة بفارق بسيط، دفعت الهيئة إلى إسناد مقعدها للقائمة الموالية، وهو ما أقرته المحكمة. كذلك فعلت الهيئة في دائرة بن عروس، حيث أبطلت المقعد الذي تحصل عليه حزب الرحمة، بناء على تقرير الهيئة العليا للاتصال السمعي البصري الذي أوضح أن الفائز، سعيد الجزيري، استعمل قناته الإذاعية )التي تبُث في وضعية غير قانونية( للقيام بإشهار سياسي. لكن المحكمة الإدارية أبطلت قرار الهيئة وأعادت المقعد للجزيري، وهو التغيير الوحيد الذي أحدثه القضاء الإداري على مستوى النتائج الأولية للانتخابات التشريعية المعلنة من قبل الهيئة، في حين رفضت كل الطعون في نتائج الدور الأول من الرئاسية، ولم يطعن نبيل القروي في نتائج الدور الثاني.

وقد شهد المسار الانتخابي هذه المرة إشكاليات غير مسبوقة، بدأت بتنقيحات مثيرة للجدل للقانون الانتخابي قبل فتح باب الترشحات بأسابيع قليلة، لم تدخل حيز التطبيق نظرا لعدم ختمها من قبل رئيس الجمهورية^[3]، الذي أدت وفاته بعد أيام من ذلك إلى تغيير الرزنامة الانتخابية، قبل أن يضع إيداع نبيل القروي في السجن في قضية تهرب ضريبي وغسيل أموال، الهيئة أمام ضغوطات جديدة من الداخل والخارج لتضمن «تكافؤ الفرص» بين المترشحيْن اللذيْن وصلا للدور الثاني^[4].

بروز الخلافات داخل مجلس الهيئة

مع شروع الهيئة العليا المستقلة للانتخابات في تقييم عملها خلال الانتخابات التشريعية والرئاسية، ظهرت الخلافات داخل مجلسها على السطح. فقد اعتبر العضوان نبيل العزيزي وعادل البرينصي تنظيم لقاء تقييمي في جربة دون دعوة أعضاء الهيئة “القطرة التي أفاضت الكأس”، واتهما رئيس الهيئة “بالإنفراد بالرأي” و”تهميش عمل مجلس الهيئة”، وكذلك بسوء التصرف الإداري والمالي، وعقد صفقات عبر آلية التفاوض المباشر التي “تغذي شبهات الفساد”. كما أشار العزيزي إلى أن بعض ممثلي الهيئة بالخارج “لهم انتماءات سياسية مكشوفة وواضحة” لكن هذا لم يمنع رئيس الهيئة من الإصرار على تعيينهم رغم تنبيهه لذلك. لكن الاتهام الذي استحوذ على القدر الأكبر من الجدل إعلاميا هو المتعلق بالدور “المشبوه” للمؤسسة الدولية للنظم الانتخابية. فقد اعتبر العزيزي أن هذه المنظمة غير الحكومية “تسعى من خلال تونس إلى وضع موطئ قدم لها في الانتخابات الجزائرية”، وأنها، بإشرافها على التكوين والتسجيل والتطبيقات، “تملك قاعدة بيانات التسجيل” وبالتالي معطيات شخصية للتونسيين.
اختار رئيس الهيئة عدم الرد على هذه الاتهامات في وسائل الإعلام، وإنما تقديم شكاية لدى النيابة العمومية في حق العضوين المذكورين على خلفية الاتهامات التي أطلقاها^[5]. كما سعى بفون إلى إعفاء البرينصي والعزيزي من مجلس الهيئة، باللجوء إلى الفصل 15 من قانون الهيئة الذي يتيح لأغلبية أعضاء الهيئة طلب إعفاء أحد أعضائها أو رئيسها، ليكون القرار للبرلمان بنفس الأغلبية. إلا أن طلب الإعفاء لم يحظ سوى بموافقة أربعة أعضاء من مجلس الهيئة، في حين أنه يتطلب موافقة خمسة أعضاء كي يمر.

هذا يعني أن الأغلبية داخل مجلس الهيئة ليست موالية لرئيسها. وقد ظهر هذا أيضا خلال الفترة الانتخابية، مع قرار أغلبية المجلس تجميد خطة الناطق الرسمي التي كانت تشغلها حسناء بن سليمان، وهي العضوة الوحيدة في مجلس الهيئة، باعتبار أن “وجود هذه الخطة لا يسمح لباقي الأعضاء الإدلاء بتصريحات” والظهور إعلاميا^[6]. لم يخفِ نبيل بفون حينئذ عدم موافقته على هذا القرار الذي اتخذه مجلس الهيئة بأغلبية أعضائه، لتبدأ الخلافات داخله بالظهور إلى العلن.

صراع الرئيس مع أغلبية المجلس

ليست هذه المرة الأولى التي يكون فيها رئيس الهيئة أقليا داخل مجلسها. فاستقالة شفيق صرصار، الرئيس الأسبق للهيئة، ومعه عضوان آخران من الهيئة في سنة 2017، جاءت بعد تعمق الخلاف مع بقية أعضاء مجلسها. أرجع آنذاك شفيق صرصار، الذي أشرف على الانتخابات التشريعية والرئاسية لسنة 2014، استقالته إلى سعي أغلبية مجلس الهيئة لإعفاء عدد من كوادر جهازها الإداري، مقابل دفاع صرصار عنهم لأنهم “عملوا بكل تفان وكفاءة سواء (في انتخابات) سنة 2011 أو سنة 2014”^[7]. وقد أضاف صرصار عند إعلان استقالته أن “القرارات أصبحت تأتي جاهزة بشكل مسبق لاجتماعات مجلس الهيئة”، و”ترسل بالبريد الإلكتروني ممضاة من 5 أعضاء”^[8]، وهي الأغلبية المطلوبة لقرارات مجلس الهيئة.

أدت استقالة شفيق صرصار إلى أزمة حادة في هيئة الانتخابات، مما ولّد شكوكا حول قدرة الهيئة على إنجاز الاستحقاقات التي بعهدتها، وساهم ذلك في تأجيل الانتخابات البلدية التي كانت مبرمجة في آخر سنة 2017 إلى شهر ماي 2018.

وبعدما استمع لشفيق صرصار لفهم أسباب الاستقالة، انتظر مجلس نواب الشعب أكثر من ستة أشهر لانتخاب رئيس جديد للهيئة. فالقانون المنظم للهيئة ينص على أن انتخاب أعضاء مجلس الهيئة وكذلك رئيسها يتم من قبل البرلمان. بدأ المجلس بسدّ الشغورات الثلاثة في مجلس الهيئة، والتي تستلزم أغلبية ثلثي نواب الشعب، أي 145 نائبا ونائبة. لكنه عجز، طيلة 4 جلسات انتخابية، عن توفير الأغلبية المطلقة، أي 109 صوتا فقط، لانتخاب رئيس للهيئة. كان السبب هو تشبث كل من الكتلتين الكبيرتين آنذاك، نداء تونس والنهضة، بمرشحهما، حيث ساندت الأولى أنيس الجربوعي، المنتخب حديثا في مجلس الهيئة، في حين تشبثت الثانية بترشيح نبيل بفون، عضو مجلس الهيئة منذ 2013. في النهاية، اتفقت الكتلتان على اسم ثالث، وهو محمد التليلي المنصري، الذي كان قد حاز على 3 أصوات فقط في الدورة الانتخابية الأولى.

مكن انتخاب المنصري من إجراء الانتخابات البلدية في ماي 2018، دون أن تخلو من الإشكالات في بعض الدوائر ومن انتقادات للهيئة وجهتها خاصة أحزاب المعارضة بعد منع بياناتها الانتخابية من قبل بعض الهيئات الفرعية^[9].

بعد أقل من شهر من الانتخابات البلدية، قرر مجلس الهيئة طلب إعفاء رئيسها، عملا بالفصل 15 من قانون الهيئة. مرة أخرى، وجد رئيس الهيئة نفسه أقليا، بل وحيدا، داخل مجلس صادق كل أعضائه المتبقين على طلب إعفائه. تقدم مجلس الهيئة بتقرير إلى مجلس نواب الشعب، اتهم فيه المنصري ب “تعمّد عدم تنفيذ قرارات مجلس الهيئة رغم التنبيه عليه”، و”اتخاذ قرارات من اختصاص مجلس الهيئة دون الرجوع إليه”.

رد المنصري على اتهامات مجلس الهيئة بتقرير مضاد، لكنه قرر في النهاية الاستقالة من رئاسة الهيئة، مع الإبقاء على عضويته. ورغم أن طلب الإعفاء شمل كامل العضوية في مجلس الهيئة، وليس فقط رئاستها، اعتبر البرلمان أن الإشكال قد انتهى بمجرد استقالة المنصري من الرئاسة، ليمر مباشرة لانتخاب رئيس جديد، دون دراسة التقريرين والنظر في طلب الإعفاء.

مرة أخرى، لم يمر استحقاق انتخاب الرئيس، وكذلك انتخاب ثلاثة أعضاء في إطار التجديد الجزئي لمجلس الهيئة بسهولة، بل تعطل لأشهر طويلة وطغت عليه التجاذبات السياسية والتنافس بين أعضاء الهيئة. وأخيرا، بعد تأجيلات متواصلة ومرور سبعة أشهر تقريبا على استقالة المنصري، توصل المجلس لانتخاب ثلاثة أعضاء جدد في مجلس الهيئة وانتخاب نبيل بفون رئيسا جديدا لها. باشرت الهيئة تنظيم الانتخابات، لتطفو الخلافات داخل مجلسها مرة أخرى على السطح. فألا يؤشر تكرار هذه الخلافات إذا إلى أن الإشكال هو ذات طابع هيكلي أكثر مما هو ظرفي؟

من صاحب القرار في الهيئة؟

ليست الأزمة الحالية داخل مجلس الهيئة معزولة، بل إنها تتقاطع مع تلك التي أدت إلى طلب إعفاء المنصري، وكذلك تعود استقالة صرصار إلى نفس المنطلق. فالعزيزي والبرينصي، عندما يتحدثان على “غطرسة” بفون، و”انفراده بالرأي”، و”تهميشه لمجلس الهيئة”، فهما ينطلقان من أن صاحب القرار في الهيئة العليا المستقلة للانتخابات هو مجلسها. كذلك، استند طلب إعفاء المنصري إلى عدم تنفيذه قرارات مجلس الهيئة واتخاذه قرارات أخرى من اختصاص المجلس. فيما استقال شفيق صرصار بعدما تشكلت أغلبية ضده داخل مجلس الهيئة مارست صلاحياتها دون اعتبار له.

فالقانون الأساسي عدد 23 لسنة 2012 المتعلق بالهيئة العليا المستقلة للانتخابات ينص على أن الهيئة تتكون من مجلس، له السلطة التقريرية، وجهاز تنفيذي. مجلس الهيئة هو الذي يضع التراتيب في المادة الانتخابية، ويضبط تركيبة الهيئات الفرعية ويختار المترشحين لعضويتها، وهو الذي ينتدب المدير التنفيذي. هذا الأخير يسيّر الجهاز التنفيذي، ويسهر على حسن سير إدارة الهيئة في المجالات الإدارية والمالية والفنية، تحت «إشراف مجلس الهيئة ورقابة رئيسها». ويعدّ المدير التنفيذي، من بين مهام أخرى، برنامج الموارد البشرية للهيئة، ومشروع ميزانيتها، وبرنامج تنفيذ مهامها وبرنامج عملها في فترات الانتخابات، وكلها خاضعة لمصادقة مجلس الهيئة. أما رئيس الهيئة، فهو ممثلها القانوني وآمر صرف ميزانيتها، كما يتخذ القرارات اللازمة لتنفيذ مداولات مجلسها.

توزيع الصلاحيات بهذا الشكل يجعل من مجلس الهيئة، أي الأغلبية داخله، صاحب الكلمة العليا، ليس فقط في التراتيب وإنما كذلك في برنامج العمل وحتى في الانتدابات. لكن التسيير اليومي للهيئة يبقى من مهام رئيسها ومديرها التنفيذي. وبالتالي، يصعب على الهيئة أن تشتغل وتقوم بمهامها دون حد أدنى من التناغم بين رئيس الهيئة والمدير التنفيذي من جهة، وبين الرئيس وأغلبية المجلس من جهة أخرى.

انتخاب الرئيس من قبل البرلمان: أصل الداء؟

بعد أشهر قليلة، تنتهي عهدة نبيل بفون في مجلس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات الذي سيخضع إلى التجديد الجزئي الثالث. سيجد مجلس نواب الشعب نفسه إذن أمام استحقاق انتخاب أعضاء جدد في مجلس الهيئة، ورئيس جديد لها. وبذلك، يكون قد مر على الهيئة أربعة رؤساء في ست سنوات. يرجع عدم الاستقرار في رئاسة الهيئة، مثلما رأينا، إلى الخلافات بين الرئيس من جهة، وأغلبية أعضاء المجلس من جهة أخرى. وهذا ما يدفعنا إلى التساؤل حول مدى صحة خيار انتخاب رئيس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات من قبل مجلس نواب الشعب، وليس من قبل مجلس الهيئة نفسه. فقد نص القانون المنظم للهيئة، الذي صادق عليه المجلس التأسيسي في ديسمبر 2012، على أن ينتخب المجلس التشريعي بأغلبيته المطلقة، من بين أعضاء مجلس الهيئة، رئيسا لها. لم يكن الأمر كذلك في المرسوم المحدث للهيئة الأولى في 2011، التي نظمت الانتخابات التأسيسية، حيث نصّ فصله التاسع على انتخاب رئيس الهيئة من قبل أغلبية أعضاء هيئتها المركزية.

هيئة الانتخابات هي أيضا الهيئة الدستورية الوحيدة التي ينص قانونها على انتخاب الرئيس من قبل البرلمان. فقانون الأحكام المشتركة بين الهيئات الدستورية المستقلة، الصادر في 2018، ينص على اختيار الرئيس من قبل مجلس الهيئة، بالتوافق، وإن تعذر بأغلبية الثلثين. ورغم أن خيار تخصيص قانون للأحكام المشتركة بين مختلف الهيئات الدستورية قابل للنقد، نظرا لخصوصية كل منها، إلا أن أحكام هذا القانون يفترض أن تنطبق على كل الهيئات، بما فيها هيئة الانتخابات. لكن أحكامه الانتقالية نصّت على انطباق القوانين والتراتيب الجاري بها العمل بالنسبة للهيئات الموجودة، إلى حين صدور أو تنقيح القوانين الأساسية الخاصة بكل هيئة دستورية. وهكذا، يصبح تنقيح قانون هيئة الانتخابات، وبالتحديد طريقة انتخاب رئيسها، استحقاقا تشريعيا أمام مجلس نواب الشعب، ليس فقط لحل إشكال هيكلي ساهم بشكل كبير في عدم استقرار الهيئة، وإنما أيضا للتناسق التشريعي.
إن خصوصية هيئة الانتخابات تفرض، على العكس، الابتعاد بها أكثر ما يمكن عن التجاذبات السياسية. وقد بات من الواضح أن انتخاب الرئيس في البرلمان يخضع في كل مرة إلى الحسابات والتوازنات السياسية، أكثر حتى من انتخاب الأعضاء، ويجعل أسماء المرشحين مرتبطة بالأطراف السياسية والبرلمانية التي تساندهم، مما يغذي الشكوك حول استقلاليتهم.