حماية الأبنية التراثيّة في انتظار القانون (2): مشروع قانون حماية الأبنية التراثيّة


2020-08-28    |   

حماية الأبنية التراثيّة في انتظار القانون (2): مشروع قانون حماية الأبنية التراثيّة
النسيج التراثي في الجمّيزة (درج مار نقولا) بعد انفجار 4 آب 2020. تصوير سينتيا بوعون

في الجزء الأوّل من هذا المقال، شرحنا كيف يهدّد الإطار القانوني الحالي المباني التراثيّة خاصّةً في بيروت، وكيف أدّى تطبيق قوانين التنظيم المدني والبناء إلى تشويه النسيج العمراني للعاصمة بما فيه من آثارٍ سلبيّةٍ على تغيير طابع الأحياء واستبدال سكّانها القدامى بغيرهم جدد (gentrification). وقد شرحنا أيضًا لماذا لا يكفي قانون نظام الآثار القديمة حيث أنّه يحمي المباني المنفردة أو المنعزلة في محيطها من دون تأمين حماية لمجموعات الأبنية التراثيّة التي تشكّل نسيج الأحياء، وهو مبدأ أساسيّ في المحافظة على التراث.

نتيجةً لذلك، بدأ مسارٌ تحضيريٌّ لمشروع قانون حماية الأبنية التراثيّة في منتصف التسعينيّات. وفي انتظار إقراره، قام وزير الثقافة عام 2010 بتجميد عدد من الأبنية التراثيّة ومَنَعَ هدم أي بناء في بيروت دون موافقة مديريّة الآثار. في غياب مسوّغٍ قانونيٍ يرعى تجميد هدم مجموعات الأبنية التراثيّة، أدّى هذا القرار إلى نشوء وضعٍ غير سليمٍ، أتاح لبعض المالكين تحرير عقاراتهم بعد الطعن في قرار وزير الثقافة.

لهذه الأسباب، يبقى إقرار مشروع قانون حماية الأبنية التراثيّة هو الحلّ الشامل والأمثل للحفاظ على مجموعات المباني والأحياء ذات الطابع التراثي.

بدأ العمل على مسودّة القانون في عام 1996 بعد مسح الأبنية التراثيّة الذي قامت به جمعيّة حماية المواقع والأبنية القديمة في لبنان APSAD، وأثارت التدابير المقترحة ووقعها الإقتصادي جدلًا واسعًا في شؤون نقل عامل الإستثمار والإعفاءات الضريبية وإنشاء صندوق دعم وتحرير الإيجارات… فتوقّف عمل اللجنة الإستشاريّة عدّة مرّات، وعُدِّلت المسوّدة مرارًا مع تعاقب وزراء الثقافة لا سيّما بين عامي 2008 و 2010. طُرِحت المسودّة الأخيرة لمشروع قانون حماية المواقع والأبنية التراثية في لبنان على مجلس الوزراء عام 2016، الذي وافق عليه بتاريخ 12/10/2017 وأقرّه بالمرسوم رقم 1936 بتاريخ 29/11/2017. أحيل تباعًا إلى اللجنة الفرعية المنبثقة عن اللجان النيابية المشتركة المكلّفة بدرس ومناقشة مشروع قانون حماية المواقع والأبنية التراثيّة برئاسة النائب يلسين جابر التي باشرت أعمالها في 28 شباط 2018.

تدابير لحماية العقار والمنطقة التراثيّة

“يرمي القانون إلى حماية وإحياء وإبراز المنشآت والمواقع الأثريّة أو التاريخيّة، والمنشآت والمعالم والصروح والمباني وأجزاء المباني ذات القيمة التراثيّة أو التاريخيّة، والعقارات المبنيّة وغير المبنيّة، التي تشكّل وحدها أو في ما بينها نسيجًا عمرانيًّا أو تراثيّاً في المدن والقرى والبلدات والتي لها، بسبب طابع عمارتها أو تناسقها أو إندماجها في محيطها الطبيعي أو المدني، قيمة فنّيّة أو تاريخيّة أو معماريّة أو علميّة أو تراثيّة أو طبيعيّة أو بيئيّة أو ثقافيّة” (المادّة 1). وهذا المبدأ يفتقره قانون الآثار القديمة.

لهذه الغاية، يقترح مشروع القانون تدبيرين يصدران بقرار من وزير الثقافة: “تدبير حماية العقار” يرمي إلى حماية موقع أو مجموعات عقارات منفردة، و”تدبير حماية منطقة” لحماية مواقع أو مجموعة عقارات تشكّل بحد ذاتها منطقة عقاريّة أو منطقة إرتفاقيّة. وفيما تُتَّخَذ حاليًّا قرارات تسجيل بناءٍ ما على لائحة الجرد للأبنية التاريخيّة بناءً على اقتراح مدير عام الآثار، يوسّع مشروع القانون المقترح مفهوم الجهات المعنيّة والمسؤولة عن حماية التراث، فيتيح للوزير إتّخاذ تدابير الحماية اللازمة بناءً على طلب تقدّمه البلديّات المعنيّة أو إحدى نقابتي المهندسين أو إحدى المؤسّسات العامة أو أصحاب العقار أو إحدى الجمعيّات التي تهتمّ بالتراث.

حماية المنطقة التراثيّة ومشروع الترتيب النهائي لها

يلي “تدبير حماية منطقة” قرارٌ من وزير الثقافة بتجميد المنطقة المعنيّة يُحال إلى المجلس الأعلى للتنظيم المدني، ويسري مفعوله لسنة قابلة للتجديد مرّة واحدة. خلال هذه الفترة، تدرس اللجنة الفنيّة الإستشاريّة في وزارة الثقافة التدابير الضروريّة لحماية المنطقة وتُمنَع كافّة الأعمال في العقارات المعنيّة التي تتناقض مع مبادئ الحماية التي يضعها التقرير. عندها، تضع المديريّة العامّة للتنظيم المدني مشروع الترتيب النهائي للمنطقة الذي يشمل تصميما تفصيليا يبيّن العقارات ونطاق الحماية والإرتفاقات والترتيبات المعماريّة إضافةً إلى شروطٍ الهدم والترميم والتعديل والبناء وجميع الأشغال الداخليّة والخارجيّة وموادّ البناء المستخدمة في نطاق المنطقة المحميّة. ويثبّت “الترتيب النهائي” بمرسوم بناءً على اقتراح وزيري الأشغال العامّة والنقل والثقافة بعد موافقة المجلس الأعلى للتنظيم المدني. ولا يترتّب أي تعويض مالي عن الإرتفاقات أو الترتيبات المعماريّة المختلفة الواردة في المخطط التوجيهي باستثناء حالات الهدم لبناء قائم، المنع الكلّي من البناء على عقار غير مبني والحالات الأخرى الملحوظة في قانون التنظيم المدني.

يهّمنا الإشارة إلى أنّ “مشروع الترتيب النهائي” هذا ليس مخطّطًا توجيهيًّا أو تفصيليًا بمنظار قانون التنظيم المدني الذي يلحظ تجميد المناطق ووضعها تحت الدرس لحماية الأحياء التراثية (المادة 8 و9)، وإنّما هو خطّة يُنشئها خصّيصًا مشروع القانون بهدف حماية التراث في مناطق محدّدة. ولا توضح المسودّة إذا ما كان “الترتيب النهائي” سيلغي المخطّط التوجيهي السابق للمنطقة – وهو المسار الأفضل – أم سيُضاف إليه، ما قد يرتّب حالات عدم إستقرار قانوني بسبب تراكم المخطّطين.

حماية العقار أو البناء التراثي وتدبير نقل عامل الإستثمار

بعد قرار “حماية العقار”، يشكّل وزير الثقافة “لجنة الإحتساب” التي تتألّف من مهندس معماري (رئيسًا) ومهندس مساحة محلّف ومهندس متخصّص في مسائل التراث. وعلى هذه اللجنة إحتساب الفارق بين المساحات المبنيّة على العقار والمساحات التي يمكن بناؤها حسب عامل الإستثمار العام. يمثّل هذا الفارق “مساحة الإستثمار غير المستنفذة” ويسجّل على شهادات إسميّة، موقّعة من وزير الثقافة، تمثّل الأرض الوهميّة اللازمة لبناء مساحة الإستثمار العام غير المستنفذة في العقار المعني بتدبير الحماية. يتم تخمين الأمتار الوهميّة للعقار المحمي وتسلّم هذه الشهادات إلى مالك أو مالكي العقارات، ويدوَّن قيد على الصحيفة العقاريّة يشير إلى صدور شهادات إسميّة بعامل الإستثمار. ويُسمَح نقل الشهادات الإسميّة ، أي عامل الإستثمار الوهمي، إلى نطاق بلدي متاخم أو ضمن مناطق إرتفاقيّة أخرى تُحَدّد بموجب مرسوم يصدر عن مجلس الوزراء. كما يُسمَح للمالك بنقل الأرض الوهميّة من أجل تسوية مخالفات البناء في حال كان البناء قد إستنفذ كامل عامل الإستثمار العام شرط أن تكون المخالفة قابلة للتسوية.

عمليًا، تؤدّي آليّة نقل عامل الإستثمار إلى تحمّل كلفة التعويض لأصحاب العقارات المحميّة من قبل المطوّرين العقاريين الراغبين باكتساب أمتار إضافيّة وليس من قبل الدولة، فيما قانون الآثار الحالي يرتّب التعويض النقدي للمالك من قبل الدولة فقط في حال تصنيف البناء تراثيًا بمرسوم وليس عند تسجيله على لائحة الجرد بقرار من وزير الثقافة (وهي حال كل الأبنية التراثيّة[1]). ولذلك يشكّل تصنيف المباني في بعض الأحيان عبءا على صغار المالكين. في الواقع، تهدف الآليّة المقترحة إلى حماية البيوت التراثيّة القديمة في أحياء بيروت المركزيّة، حيث معدّلات الإستثمار هي الأكثر إرتفاعًا وبالتالي ترتفع فيها كلفة التعويض حيث تقدّر أحيانًا بملايين الدولارات. فتمّ تصوّر نظامٍ معقّدٍ للتعويض (وهو نقل عامل الإستثمار) لتصحيح الخطأ المبدئي في المخطط التوجيهي لمدينة بيروت الذي أعطى، عام 1954، معدّلات إستثمار عالية جدًا تصل إلى 4 و 5 في المناطق التي تحوي أبرز النسيج التراثي للمدينة. وقد شرحنا هذا التناقض مطوّلًا في الجزء الأوّل من هذا المقال. في السنين التي تلت التخطيط، كان من الممكن بعد إتّخاذ تدابير حمائيّة بناءً على قانون الآثار حين كانت كلفة التعويض لا تزال معقولة، وذلك عبر تصنيف الأبنية بمراسيم ودفع التعويض لمالكيها. كما كان من الممكن مراجعة المخطط التوجيهي لبيروت (ما يعرف بالزونينغ zoning) لتخفيض عوامل الإستثمار في العقارات والمجموعات التي تشكّل نسيجًا تقليديًّا يجب الحفاظ عليه. ولكن كلّ ذلك لم يحصل. على العكس، شجّع تعديل القوانين التطوير العقاري على حساب حماية الأحياء التراثيّة، بدءًا بتحرير العقارات في بيروت من الإرتفاع الأقصى للبناء عام 1971[2] وصولًا إلى تعديل قانون البناء عام 2004 الذي سمح بإخراج بعض الأمتار من عامل الإستثمار (كالحيطان الخارجيّة مثلًا) ما سمح بتكثيف حجم البناء أكثر فأكثر. لذلك، يهدف مشروع القانون عبر آليّة نقل عامل الإستثمار إلى تنظيم المضاربة العقاريّة التي تمّت بشكلٍ مقونن منذ خمسين سنة، وفقًا لصيغة “الربح للجميع”. يكرّس هذا الطرح أيضًا التصوّر العام بأنّ عامل الإستثمار دائم وغير قابل للمراجعة لكونه حقٌا مرتبطا بالعقار، وهو تصوّرٌ خاطئٌ من الناحية القانونيّة. ففي التنظيم المدني، يتمّ تحديد عامل الإستثمار لأي عقار في وقتٍ محدّد لتلبية حاجاتٍ محدّدةٍ، ويمكن تخفيضه من دون الحاجة إلى دفع أي تعويض عندما تتغيّر تحدّيات وأهداف التخطيط الحضري. ولكن، في ظل غياب الإرادة السياسيّة لتخفيض معدّلات الإستثمار في مناطق محدّدة من بيروت، يبقى نقل عامل الإستثمار حلًّا لحماية التراث، وإن لم يكن مثاليًّا. وقد كان هذا التدبير شائعًا في أوروبا وأميركا في السبعينيات والثمانينيات، قبل أن يتم التخلّي عنه تدريجيًّا، خاصّةً في البلدان التي تكّرس الحق في الملكيّة بمنزلة الحقوق الأساسيّة.

حوافز إقتصاديّة لمالكي الأبنية التراثيّة

تستفيد العقارات المشمولة بتدبير حماية العقار ببعض الحوافز الإقتصاديّة كالإعفاء من ضريبة الأملاك المبنيّة ومن الرسوم البلديّة على القيمة التأجيريّة، وجميع الرسوم التي تتوجّب عند الترخيص بتعديل أو ترميم البناء أو هدمه جزئيًّا. كما يستفيد ورثة العقار من إعفاء نسبة 50% من رسوم الإنتقال. وعند البيع، يستفيد شاري العقار المحمي من إعفاء نسبته 50% من قيمة رسم التسجيل والفراغ العقاري. ويشجّع أيضًا مشروع القانون المقترح مالكو الأبنية التراثيّة على ترميمها، خاصّةً أولئك المرتبطين بعقود إيجارات قديمة، فهو يسمح لهم بطلب إسترجاع المأجور بهدف ترميمه مع تحديد بعض الشروط لذلك. كما أنه يتيح لهم بعد انتهاء أعمال الترميم زيادة بدلات عقود الإيجار السنويّة السارية بما يوازي نسبة 20% من المبالغ التي قد تكبدّها المالك من حسابه الخاص لترميم البناء. وإذا رفض المستأجر ذلك، يحقّ للمالك الطلب من القضاء المختصّ الحكم بإخلاء المأجور لقاء تعويض. وكأيّ قانون، تطرح المسودّة عقوبات متفرّقة بحقّ “كل من يرتكب عن قصد أفعالًا من شأنها الإضرار بالأبنية والمواقع التراثيّة أو تؤدّي إلى التأثير على بنيانها بهدف إزالة الصفة التراثيّة عنها”، وقد تصل العقوبة إلى الحبس لمدّة أقصاها سنة، وبغرامة أقصاها مئتين ضعف الحد الأدنى الرسمي للأجور، بينما نظام حماية الآثار الحالي لا يحدّد سوى غرامات.

وإذا كان هذا المشروع إيجابيًّا في طرحه بعض الإعفاءات الضريبيّة، هو لا يجبر المالكين بالقيام بأي أعمال صيانة أو ترميم. برأينا، يكون القانون المطروح أكثر فعاليّة في الحفاظ على الأبنية التراثيّة بحالةٍ جيّدة إذا منح هذه الإعفاءات فقط حين يقوم المالك بأعمال الترميم. وإذا كان مالكو هذه الأبنية لا يستطيعون تكبّد كافّة أعمال الترميم والتدعيم، خاصّةً في حالة الأبنية التراثية المتصدّعة الآيلة للإنهيار، يقدّم قانون الآثار الحالي الحل لذلك، إذ يسمح للمديريّة العامّة للآثار تنفيذ أعمال الصيانة والترميم الضروريّة لحماية الأبنية التاريخية التي لا تملكها الدولة عبر البلديّات (المادّة 32). كذلك، تعطي المادّة 18 من قانون البناء صلاحيّات للبلديّات بأن تقوم بأعمال التدعيم والتشييد دون تأخير حفاظًا على السلامة العامّة.

ختامًا، يعكس مشروع قانون حماية الأبنية التراثيّة رغبةً جدّيّةً في حماية التراث، رغم بعض الملاحظات التي أوردناها لا سيّما في ما يتعلّق بنقل عامل الإستثمار، ويطرح حلولًا إقتصاديّةً قد تساهم في تأمين الموارد الضروريّة لترميم المباني التراثيّة. فإضافةً إلى الحوافز التي ذكرناها أعلاه، يؤمّن الطرح تمويلًا لصندوق الآثار والمنشآت التراثيّة والتاريخيّة[3] عبر إقتطاع رسم قدره نسبة 5% من قيمة الشهادات الإسميّة يتوجّب قبل التفرّغ عنها. ويوضع هذا الرسم في حساب خاص ضمن الصندوق يستعمل حصرًا لترميم الأبنية العامّة الخاصّة المستفيدة من أحكام هذا القانون عند إقراره. نضيف أنّ الحلّ لتمويل حماية التراث يمكن أن يكون أيضًا عبر تدابير ماليّة من دون إعفاءات جديدة ولكن بفرض غرامات جديدة. على سبيل المثال، يمكن فرض غرامة على رخص البناء تُخَصّص عائداتها لحماية التراث. ولو تمّ فرض هكذا ضريبة منذ أواخر التسعينيّات حين كانت الفورة العمرانيّة بذروتها، مهما كانت ضئيلة، لاستطاعت الدولة التعويض لجميع مالكي المباني التراثيّة الواردة في خرائط المسح بين عامي 1996 و 1998 في بيروت – والتي بلغت حينها 1016 مبنى –  كما تمويل برامج الترميم والتحسين.

_____________________________________________________​​​​​​​

LAMY, Sébastien ; BOU AOUN, Cynthia. Le Patrimoine, MAJAL, ALBA, Publication de l’Université de Balamand, 2018.


[1] يبلغ عدد المباني المصنّفة بمرسوم 35 فقط لا غير وهي الصروح التاريخيّة (Monuments) كقلعة بعلبك وقصر بيت الدين وغيرها… أمّا باقي المباني التراثيّة فهي مسجّلة بقرارلت من وزراء الثقافة المتعاقبين في لائحة الجرد للأبنية التراثية، ويؤمّن هذا الإجراء حماية أقل صرامةً من التصنيف، حيث لا يمنع الهدم أو أية أعمال قد تغيّر الطابع التراثي للبناء بشكلٍ قاطعٍ وإنّما يخضع كافّة الأعمال بما فيها الهدم إلى الموافقة المسبقة للمديريّة العامّة للآثار.

[2] قبل عام 1971، حدّد الإرتفاع الأقصى للبناء بـ 26 متر. ولكن عام 1971، عدّل قانون البناء وألغي هذا الشرط، على أن يطبّق الإرتفاع الأقصى حسب شروط المخطط التوجيهي لكل منطقة. أمّا في المناطق التي لم يحدّد فيها الإرتفاع الأقصى كما هي الحال في بيروت، فتطبّق شروط الغلاف المنصوصة في المادة 7 من قانون البناء (راجع الجزء الأول – loi du gabarit).

[3] الصندوق منصوص عليه في قانون الممتلكات الثقافيّة رقم 35 الصادر في 16/10/2008.

انشر المقال

متوفر خلال:

بيئة وتنظيم مدني وسكن ، تشريعات وقوانين ، لبنان ، مجزرة المرفأ ، مقالات