في ظلّ معاناة مُجمَل الفروع القضائية من ارتفاع نسب الشغور في ملاكاتها، يبقى الشغور الحاصل داخل ديوان المحاسبة الأكثر ارتفاعًا، حيث يصل إلى نسبة تقارب 50% من ملاك القضاة فيه. ويحصل ذلك بالرغم من بروز إشكالية الشغور في ملاك الديوان تكرارًا في أعمال المجلس النيابي، إلى درجة اعتبار معالجته شرطًا أساسيًّا لإعادة الانتظام العام المالي للدولة، وتحديدًا لإنجاز قوانين قطع الحساب المُتأخِّرة. ويُذكَر هنا أنّ آخر قانون قطع حساب تناول العام 1993، وأنّ قوانين الموازنات العامة، منذ ذلك الحين، باتت كلّها مشوبة بمخالفة ساطعة للمادّة 87 من الدستور، التي تفرض الموافقة على الحسابات المالية للسنة السابقة قبل إقرار موازنة السنة اللاحقة، وهي مخالفة ما برح المجلس الدستوري يتغاضى عنها بحجّة تحوُّلها إلى “وضع شاذّ” مُزمِن، ولكون صدور موازنة من دون قطع حساب أفضل من عدم صدورها وفق ما جاء في قراراته.
إلّا أنّه بالرغم من بروز هذه الإشكالية تكرارًا ومرارًا، إلى درجة وضع قوانين مُستعجلة لمعالجتها، فإنّ طرحها اقتصر على حلول تشريعية، تمثّل أبرزها في توسيع ملاك الديوان، من دون أن تؤدّي إلى أيّ خطوة عملية لمعالجة الشغور فعليًّا، والأهمّ من دون أن يترافق هذا الطرح مع إرسال وزارة المالية كامل الحسابات موضوع التدقيق عن السنوات السابقة. ذلك أنّ التعيينات القليلة التي اتّخذتها القوى الحاكمة للحدّ من هذا الشغور هدفت إلى تحقيق التوازن الطائفي في قمّة هرم الديوان (رئاسات الغرف)، أكثر ممّا هدفت إلى معالجة الشغور، وقد تمّت كلّها من خلال تعيين قضاة عدليّين في هذه القمّة، وفق ما دَرَجنا على تسميته تعيينات الباراشوت. في المقابل، لا بدّ من الإشارة إلى أنّ آخر مباراة تمّت الدعوة إليها للدخول إلى القسم المالي في معهد الدروس القضائية جرت في العام 1998، أي قبل 26 سنة. كما أنّ آخر مباراة محصورة بالمُراقِبين ومُدقِّقي الحسابات جرت في العام 2003، بعدما اصطدمت محاولة إجراء مباراة في العام 2012 بحسابات فئوية وشخصية عدّة.
صحيحٌ أنّ الديوان خسر كثيرًا من موارده البشرية، من دون تعيين بدائل عنهم، خلال حرب 1975-1990، إلّا أنّ الشغور الحاليّ يعود إلى السياسات المُعتمَدة في فترة السلم أكثر ممّا يعود إلى أزمات الحرب. ففي حين شكّل الشغور الحاصل في فترة الحرب دافعًا إلى اتّخاذ إجراءات لمعالجته، فإنّ هذه الإجراءات توقّفت تمامًا بعد العام 2003، وهذا ما نتبيّنه من خلال الإجراءات المُتَّخَذة في الفترة الفاصلة بين عامَي 1991-2003 والفترة اللاحقة لها. وسوف نوضّح ذلك في هذا المقال.
غداة الحرب، كان يوجد في الخدمة الفعلية 8 قضاة (تقرير الديوان، 1992)، وقد أضيف إليهم 5 عُيِّنوا في العام 1992 بموجب مباراة محصورة بالمُراقِبين جرت في السنة التي سبقت. وعليه، وصلت نسبة الشغور إلى قرابة 64%، هذا فضلًا عن كون نسبة الشغور العام في ملاك الديوان بلغت آنذاك ما نسبته 82% وفق التقرير الذي نشره الديوان في العام 1992.
وعليه، عُدَّت معالجة نقص الموارد البشرية في الديوان التحدّي الأبرز بعد حرب 1975-1990. في هذا السياق، أفاد مراقب سابق في الديوان المفكّرة أنّ رئيس الديوان آنذاك، عبدالله ناصر، نجح بالتنسيق مع رئيس مجلس النوّاب حسين الحسيني في استصدار القانون رقم 132 تاريخ 1992/4/14 القاضي بتوسيع ملاك الديوان، من 24 إلى 36 قاضيًا، كما رفع عدد مُدقِّقي الحسابات من 14 إلى 30، فيما بقي عدد المُراقِبين على حاله (50). وقد اقترن تحديد هذا الهدف باستحداث آليّة تساعد على تحقيقه، قوامها إنشاء قسم القانون المالي في معهد الدروس القضائية. بمعنى أن يُصطَفى القضاة الماليّون تبعًا لتدرُّجهم في معهد الدروس القضائية، على غرار ما يحصل للقضاة العدليين والإداريين.
وتبعًا لذلك، نُظِّمت 4 مباريات مفتوحة لدخول معهد الدروس القضائية بين العامَين 1993 و1998، أدّت إلى تعيين ما مجموعه 22 قاضيًا متدرّجًا أعلنَت أهليّتهم وعُيِّنوا قضاةً أصيلين بعد إنهاء تدرُّجهم في معهد الدروس القضائية تباعًا في الأعوام 1997 و1999 و2001.[1] كما سُجِّل إجراء 3 مباريات محصورة بالمُراقِبين ما بعد الحرب في الأعوام 1991 و1992 و2003، أدّت إلى تعيين 11 قاضيًا أصيلًا تباعًا في الأعوام 1992 و1994 و2003. وفيما بعد ذلك، لم تُنظَّم أيّ مباراة.
وعليه، بلغ مجموع القضاة الذين عُيِّنوا في هذه الفترة 33 قاضيًا، علمًا أنّ 7 منهم تقاعدوا، وأنّ 2 منهم انتقلا للعمل في إدارات أخرى، فيما توفِّي قاضٍ آخر، وما يزال 23 منهم يمارسون أعمالهم فيه.
بعد انقضاء العقد الأوّل من نهاية الحرب، شهدنا تحوُّلًا كبيرًا في كيفيّة معالجة الشغور، وقد تمثّل أوّل الشواهد عليه في عدم توجيه أيّ دعوة إلى مباراة للدخول إلى معهد الدروس القضائية، كما لم تُوجَّه مذّاك أيّ دعوة إلى مباراة محصورة للمُراقِبين أو مُدقِّقي الحسابات. وعليه، عاد عدد القضاة لينخفض آنذاك إلى 25 قاضيًا في العام 2012 من أصل 36 قاضيًا لحظهم الملاك، كما عدّله قانون العام 1992. وقد تفرّعت عن أزمة الشغور العامة في الديوان أزمة شغور في المراكز العليا داخله، تبعًا للأزمة السياسية التي أعقبت اغتيال رئيس الحكومة الأسبق رفيق الحريري، وبخاصّة بين العامَين 2005 و2008. فلقد شغر مركز رئاسة الديوان بين العامَين 2006 و2010، كما شغرت رئاسات الغرف مع ما استتبع ذلك من تعطيل لمجلس الديوان بفعل فقدانه غالبيّة أعضائه بين العامَين 2007 و2019.
جرى النقاش التشريعي الأوّل حول ضرورة معالجة هذا الشغور بمناسبة نظر الهيئة العامة لمجلس النوّاب في اقتراح القانون الذي تقدّم به النائبان إبراهيم كنعان وياسين جابر في العام 2011، والذي هدف إلى توسيع ملاك الديوان بهدف تعزيز موارده البشرية. وقد بُرِّر هذا الطلب بتغيُّر موضوعي قوامه عامل بنيوي وهو أنّ مجموع الاعتمادات قد تضاعف، منذ العام 1992 (صدور آخر تعديل لملاك الديوان) حتّى العام 2012، 12 مرّة، وعامل دستوري ظرفي وهو ضرورة “إقرار مشروع موازنة العام 2012 في المواعيد المُحدَّدة في الدستور”، ممّا “يتطلّب إعداد حسابات المهمّة وقطع الحساب من قبل وزارة المالية لغاية نهاية العام 2010 على الأقلّ (أي لمدّة 17 سنة طالما أنّ آخر قطع حساب تناول سنة 1993)، ومن ثمّ تدقيق هذه الحسابات والبتّ بها من قبل ديوان المحاسبة، ضمن المهل المُحدَّدة في القوانين والأنظمة، وهذا أمر شبه مستحيل في ظلّ الموارد البشرية (قضاة ومُدقِّقي حسابات) الملحوظة في ملاك ديوان المحاسبة الحالي”. وإذ أثار مُقدِّما الاقتراح هذه الضرورة الدستورية لتبرير استعجال النظر فيه، بالرغم من وجود مشروع قانون حكومي بتعديل قانون ديوان المحاسبة، يؤشّر هذا التبرير إلى أنّهما كانا يأملان في زيادة عديد قضاة الديوان، لا بالطريقة العادية، أي من بين خرّيجي معهد الدروس القضائية (وهو أمر يصعب تحقيقه قبل ثلاث سنوات من إقرار القانون، وهي المدّة المطلوبة لإتمام تدرُّج هؤلاء)، إنّما من خلال تعيينهم بطرق أكثر سرعة، أهمّها المباراة المحصورة بالمُراقِبين ومُدقِّقي الحسابات. وقد انتهى المجلس النيابي إلى زيادة الغرف من 6 إلى 8، والقضاة من 36 إلى 50، ومُدقِّقي الحسابات من 30 إلى 50، فيما بقي عدد المُراقِبين على حاله.
وقد اقترن إقرار هذا القانون بإعلان قوى سياسية (التيّار الوطني الحرّ والمستقبل) إرادتها بإعادة التوازن الطائفي إلى غرف الديوان والمُراقِبين والمُدقِّقين فيه. وهذا ما تجلّى، من دون رَيب، في الأسباب الموجِبة لقانون 222/2012 الرامي إلى تعديل ملاك ديوان المحاسبة والمناقشات النيابية حوله. فقد جاء صراحةً في هذه الأسباب: “وبما أنّ ملء هذه المراكز يستدعي مراعاة مُقتضيات الوفاق الوطني والأعراف السائدة، بما يجيز تعيين رؤساء غرف من خارج ملاك ديوان المحاسبة، وبالتالي تعديل المادّة الخامسة من المرسوم الاشتراعي رقم 118/59”. أي أنّه، ولحفظ التوازن الطائفي، سُمِحَ لقضاة عدليّين أو إداريّين، من خارج الديوان، بترؤّس غرف فيه، خلافًا لما كان ينصّ عليه القانون قبل التعديل. ويُلاحظ أنّ الهيئة العامة للمجلس النيابي أصرّت على هذا التوجُّه بالرغم من تحذيرات وزير العدل الأسبق شكيب قرطباوي خلال مناقشة قانون توسيع ملاك الديوان، منعًا لتفريغ العدلية التي تعاني بدورها من نقص في عديد القضاة. وقد لَقِيَ هذا الاعتراض ردًّا فوريًّا من النائب عبّاس هاشم (الذي ينتمي إلى الفريق السياسي نفسه الذي ينتمي إليه قرطباوي، وهو التيّار الوطني الحرّ)، الذي صرّح أنّ هذه المادّة تجد مُبرِّرها في ضرورة ضمان التوزيع الطائفي: “في الحقيقة هذه المادّة لم تكن واردة في الاقتراح أبدًا، ولكن أُضيفت بناءً لطلب رئيس ديوان المحاسبة، وذلك تأمينًا للتوازن الطائفي، ولذلك فإنّ إلغاءها لا يجوز”.
وبالرغم من إقرار هذا القانون بالصورة المُستعجَلة، على اعتبار أنّه ضرورة مُلِحَّة، فإنّه لم يُنتِج أيًّا من مفاعليه، بعدما اختلفت القوى السياسية على مدى ملاءمة إجراء مباراة محصورة لتعيين قضاة (مستشارين) في الديوان من بين المُراقِبين ومُدقِّقي الحسابات الحائزين شهادةً في القانون، لأسباب غير واضحة، وإن أسرَّ بعضهم للمفكّرة ارتباطها بحسابات شخصية وطائفية، وبخاصّة بعدما تبيّن أنّ التعديل القانوني أدّى إلى تجريد فئات واسعة من المُراقِبين من إمكانيّة الترشُّح، بفعل تمسُّكه باشتراط أقدميّة 10 سنوات. كما لم تَجرِ أيّ مباراة لدخول معهد الدروس القضائية (القسم المالي)، أو أيّ مباراة لزيادة عدد أيٍّ من الفئات العاملة في الديوان، ممّا أبقاه عاجزًا حتّى اللحظة عن إنجاز المهمّة المطلوبة منه، من دون أن يستتبع ذلك أيّ صراع أو احتجاج سياسي من أيّ نوع كان.
بعدئذ، عدنا وشهدنا نقاشات برلمانية عدّة بشأن الشغور في ديوان المحاسبة، وذلك في معرض مناقشة قوانين الموازنة العامة، ودائمًا من زاوية تبرير إصدارها من دون أن يسبقها إقرار قانون قطع حساب عن السنوات السابقة. وهكذا، بعدما حلّل المجلس النيابي لنفسه إقرار موازنتَي العامَين 2017 و2018 من دون قطع حساب، فإنه اعتقد كافيًا أن يغطّي مخالفته تلك بتعهُّده بإنجاز قطع الحساب عن السنوات السابقة، ابتداء من العام 1993، خلال ستّة أشهر من إقرار موازنة العام 2017. وإذ فشل في ذلك، فإنّه عاد ليبرّر إقرار موازنة العام 2019 من دون قطع حساب بـ “ضرورة الانتظام المالي” بقانون مُوازٍ (القانون رقم 143/2019) ألزم بموجبه الحكومة بإحالة مشاريع قطوعات الحساب منذ العام 1993 خلال فترة 6 أشهر، وهو ما لم يحصل أبدًا. وهذا ما عاد وكرَّره في موازنة العام 2024، بناءً على مادّة أضافَتها لجنة المال إلى الموازنة. إلّا أنّ تكرار هذه التعهُّدات والنقاشات، من دون اتِّخاذ أيّ إجراء لوضعها موضع تنفيذ، إنّما بدا مُجرَّد ذريعة لتبرير عدم إنجاز قوانين قطع الحساب بأوضاع الديوان، والنقص في موارده وبخاصّة البشرية. فكأنّما الشغور في الديوان كفّ عن كونه مشكلة مُؤسَّساتية من شأنها تعطيل إنجاز الإجراءات المُلزِمة دستوريًّا ليصبح حجّة، وربّما حيلة مثالية تمكّن السلطة السياسية من التحرُّر من موجب تقديم حسابات عن تنفيذ الموازنات العامة، وبكلمة أخرى التحرُّر من الدستور.
وفي مقابل الامتناع عن أيّ إجراء لملء حالات الشغور، لم تجد السلطة السياسية حَرَجًا في نقل قضاة الديوان أو انتدابهم إلى إدارات أخرى. وقد اتَّصلَت آخر مراسيم النقل بالقاضي مروان عبّود، الذي نُقِل بعد أشهر من تعيينه رئيسَ غرفة في الديوان إلى ملاك وزارة الداخلية والبلديات، ليُعيَّن من ثمّ محافظًا لمدينة بيروت في تاريخ 2020/6/16. أمّا آخر الانتدابات فكانت للقاضي خالد العكّاري، وهو رئيس غرفة في ديوان المحاسبة أيضًا، حيث وُضِع بتصرّف رئيس مجلس الوزراء (حسّان دياب حينها) بصفة مؤقَّتة للقيام بمهامّ استشارية وقانونية وإدارية، على أن يتوقّف طيلة فترة قيامه بهذه الخدمات عن القيام بمهامّه في الديوان (وقد أنهِيت خدماته تبعًا لاستقالته في العام 2023). وهذا الأمر يتناقض مع حسن إدارة المرفق العام الذي يتطلّب توفير الطاقات القضائية عند ندرتها، وبخاصّة مع الشغور الكبير في الديوان، وكمِّية الأعمال المُنتظَرة منه. ولا يقتصر الأمر على قضاة الديوان، بل يطال المُراقِبين. ففي 10 حزيران، عُيِّنَت المراقبة الأولى لدى ديوان المحاسبة بولين ديب محافظةً لمحافظة كسروان-جبيل المُستحدَثة، علمًا أنّه طُعِنَ بهذا القرار لاحقًا لأسباب مختلفة.
وعليه، انحصرت التعيينات في الفترة المُمتدَّة من العام 2003 حتّى اليوم بتعيين كبار المسؤولين في الديوان (رؤساء الديوان، ورؤساء غرف الديوان، والنائب العام لديه)، بموجب مراسيم، من بين القضاة العدليين أو الإداريين، وقد بلغ مجموعهم 6 قضاة، ما يزال 3 منهم عاملين في الديوان. وتفصيليًّا، استُخدِمَت هذه الآليّة لتعيين رؤساء للديوان من القضاء الإداري أو العدلي، وهم تباعًا عوني رمضان، وأحمد حمدان، وأخيرًا محمّد بدران، الذي عُيِّنَ في أيلول 2019 وما يزال يشغل منصب رئيس الديوان. كما تمّ اللجوء إلى هذه الآليّة لتعيين النائب العام لدى الديوان (فوزي خميس) في العام 2012، ورئيسَي غرفة في الديوان في أيلول 2019، بهدف ضمان التوازن الطائفي في رئاسات الغرف، وهما جمال محمود وخالد العكّاري.
وعليه، تؤشّر هذه الوقائع إلى حصول تحوُّل في مقاربة السّلطة السياسيّة لموارد الديوان البشرية. فبعدما اعتُمِدت إجراءات مُنتظمة لزيادة هذه الموارد في العقد الأوّل من زمن ما بعد الحرب، على نَحوٍ كاد يردم نسبة الشغور، توقّفَت هذه الإجراءات تمامًا بالرغم من تحوُّل الشغور إلى إشكاليّة مُؤسَّساتية تحضر بصورة دوريّة عند مناقشة الموازنات العامة. فهل يبقى الشغور سائدًا بنتيجة إهمال إداري فقط، أم أنّه واقع تتمسّك به قوى سياسية وازنة في هذه المرحلة أو تلك بهدف تعطيل العمل الرقابي ومعه إمكانيات المحاسبة؟ وما يعزّز هذه الفرضيّة هو حصول التحوُّل، وبخاصّة لجهة تعطيل معهد الدروس القضائية ووقف المباريات لدخوله، تمامًا في أعقاب تجربة إعمال المحاسبة انطلاقًا من تقارير الديوان، في بدايات عهد الرئيس إميل لحّود في العام 1999، والتي لم تدُمْ أصلًا طويلًا.
نشر هذا المقال في الورقة البحثية: “ديوان المحاسبة المتعثرة”
لقراءة وتحميل الورقة البحثية بصيغة PDF
[1] 5 قضاة بموجب المرسوم 10698/1997،
6 قضاة بموجب المرسوم 177/1999،
6 قضاة بموجب المرسوم 1081/1999،
5 قضاة بموجب المرسوم 6033/2001.
