فجر الاستقلال وإعلان الجمهورية، استغرقت صراعات الحكم ومعها رسم ملامح نظامه الجديد ببعديه السياسي والاجتماعي أغلب جهد حكام تونس وغاب عنهم بشكل شبه كامل الاهتمام بالاقتصاد. أمر تغيّر مع بداية عقد ستينات القرن الماضي بفعل ما ظهر من حاجة للتنمية وما كان من انتقاد لأداء السلطة في المجال. وفي ذلك الحيز وبفعل ما كان للأطروحات الاشتراكية من جاذبية وبالنظر لضعف رأس المال المحلي، برزت الدولة كمخطّط للتنمية ومنفّذ لها بأذرع استحدثتها وتمثّلت خصوصا في دواوين ومؤسسات إنتاج. وفي هذا الإطار وبموجب المرسوم عدد 15 لسنة 1961[1] والمصادق عليه بالقانون عدد 58 لنفس السنة[2]، تمّ استحداث “ديوان الأراضي الدولية”.
كان الدافع على بعث تلك المؤسسة – ومؤسسات شبيهة بها في مجال تدخلها -[3] تطوّر الرصيد العقاري الفلاحي للدولة بعد مصادرتها[4] لأملاك العائلة الحسينية وموظفي الدولة ممن نسبت لهم العمالة للمحتلّ أو الارتشاء وأصدرت ضدهم محكمة القضاء العليا أحكاما تضمنت أحكاما تكميلية تقضي بذلك[5]، فضلا عن حلّها للأحباس[6] العامة[7] واستحواذها على أوقافها واقتنائها لمساحات فلاحية من مالكين فرنسيين اختاروا المغادرة الطوعية للبلاد[8].
لاحقا وبتاريخ 12-05-1964[9] وفي إطار ما يصطلح على تسميته بالجلاء الزراعي، أسقطت ملكية الأجانب للعقارات الفلاحية [10]وأحيلت ملكيتها للدولة ليُضاف لما ملكت الدولة 300 ألف هكتار من أخصب الأراضي[11]. بهذا وبعد مغادرة المعمّرين والمختصّين في الفلاحة من الفرنسيين والإيطاليين لتونس، تدعّمت الحاجة للديوان الذي بات مطلوبا منه ضمان استمرار ما كان يميّز تلك المُستغِلات من كفاءة سابقة ومَيّكَنَة لا تبتعد عن تلك التي وصلت لها الضيعات في فرنسا .
خلافا لما قد توحي به تسميّته، لم تسند الدولة للديوان كل رصيدها العقاري الفلاحي الذي بلغ حينها 829 ألف هكتار لكونها اتجهت في ذات الوقت للتعويل على غيره من الخيارات.
في إطار تصرفها في رصيدها العقاري الفلاحي، أسندت الدولة للديوان 190 ألف هكتار وفي ذات الفترة خصّت التعاضديات التي شجعت على بعثها ب 380 ألف هكتار[12]. وكان يُنتظر أن يستوعب التعاضد الديوان وما ملك في إطار ما تقرّر من تعميم له. ولكن وبعدما انتهت التعاضديّات[13] إلى الإفلاس بفعل سوء الإدارة وسيطرة البيروقراطية الإدارية[14]على عملها، تمّ التراجع عن اعتماد تجربتها كسياسة عامّة[15].
في المقابل، نجح الديوان بفضل جهد واجتهاد إطاراته الشابة في إدارة ضيعاته. وقد شابه في هذا كثيرًا من المؤسسات العمومية في تلك الفترة، فيما ميّز العاملين به شعور انتماء لها وقدرة على العمل على الرغم من ضعف الإمكانيات. وبفضلهم، تطورت تلك المؤسسات وعرفت أوج نجاحها في سبعينات وبداية الثمانينات القرن الماضي.
في إطار طيّ صفحة التعاضد وتشجيع الملكية الفردية، خوّل القانون عدد 25 لسنة 1970[16] تمليك الفنيين المختصّين في الفلاحة والمقاومين ضد الاستعمار[17] مستغلّات فلاحية من ملك الدولة مع إعطاء هؤلاء المقاومين الأولوية في ذلك. وقد استفاد من هذا الامتياز شخصيات نافذة في النظام حينها كان يعتقد أنها وبفعل شعور التملك الفردي وقوة نفوذها السياسي ومكانتها في المجتمع ستحسن إدارة الأراضي الخصبة التي أسندت لها بمقابل رمزي. ومرة أخرى وخلافا للتوقعات، لم ينجح المستفيدون من هذا الامتياز في تحقيق المطلوب وذلك لعدم خبرتهم في المجال وعدم استثمارهم لأموال ذاتية في مستغلاتهم. كما باع عددٌ منهم أراضيهم المتاخمة للمدن والقرى كمقاسم سكنية للخواص بمخالفة لقوانين التهيئة العمرانية. وقد أسهمت هذه المخالفة في تطوير ظاهرة البناء الفوضوي في موازاة تضييع عقاراتٍ فلاحية كثيرة بخاصة في أحواز العاصمة والمدن الكبرى. وقد نتجت عن كلّ ذلك إشكاليات قانونية واستحقاقية على خلفية مخالفة شرط إسقاط الحق.[18]
في الجهة المقابلة وفي ذات الحيّز الزمني وبموجب القانون عدد 26 لسنة 1976 والأوامر التي صدرت تطبيقا له، طوّرت الدولة حوكمة الديوان فحدّت من تدخّل وزارة الفلاحة في إدارته. وبفضل سياساتها المالية، وفّرت له فرص الاقتراض من مؤسساتها المالية الحديثة ومنها ما كان مثله مختصا في الفلاحة أي البنك القومي الفلاحي.
وعلاوة على ذلك، أدّى انتداب المؤسسة لكفاءات شابّة من خريجي معاهد التكوين والجامعات المختصة بالفلاحة إلى إرساء سياسة استثمار حوّلت ضيعاته الفلاحية لمركبات إنتاج فلاحي كانت في أغلب الأحيان مشعّة على محيطها ومجدّدة [19].
خلال تلك الحقبة، أدّى اجتماع الاستثمار العمومي به مع الكفاءة العلمية وروح الانتماء إلى دخول المؤسسة تجارب إنتاج جديدة تمثلت أساسا في الاستثمار في قطاعات جديدة مثل الدواجن والأشجار المثمرة والصناعات العلفية وإلى تطوّر كبير في الصّناعات الغذائية خصوصا منها التي لها علاقة بالزيوت والخمور والأجبان وإلى تحسّن قطيع الماشية والأبقار من خلال اقتناء الأصناف الأفضل إنتاجية.
وفي هذا الصدد، لم يكن الديوان استثناء في حيويته وقدرته على تطوير مجال تدخله. فقد ماثل غيره من مؤسّسات الدولة التي كانت تقود تحديث طرق الإنتاج وتعصيرها باعتمادها التقنيات الحديثة وباستفادتها من الكفاءات الشابة. كما لم يكن كذلك وحده من تحمل استغلال الدولة الفاحش له.
لمّا كان الديوان مؤسسة رابحة بالمعايير المحاسبية، رفع القائمون على الإدارات الجهوية السياديّة من ولاة ومعتمدين ومسؤولين أمنين شعار وحدة الدولة واستعملوا نفوذهم ليفرضوا على المؤسسة التكفّل بتوفير مقرّات لمؤسساتهم من بين عقاراتها، مع ما يستدعيه ذلك من مصاريف صيانة وتعهّد بها. وقد تدخّلوا في تسيير الضيعات بالمناطق الداخلية بفرض انتدابات بها لاعتبارات على علاقة بالزبونية السياسيّة أو الحاجيات المجتمعية.
وذات الامتياز مارسه الحزب الاشتراكي الدستوري الذي كان حاكما والاتحاد العام التونسي للشغل المنظمة النقابية العمالية القوية. إذ وضعا منتمين لهما من أعوان الديوان على ذمتهما مع مواصلتهم تحصيل أجورهم وامتيازاتهم من دون أيّ عمل منجز. كما تدخلا في تعيين مسؤولين عن الضيعات وفي فرض تنقلات آخرين دون أيّ بحث عن الكفاءة أو سؤال عنها.
وفي هذا الصدد، لم يكن الديوان فيما خضع له من تعسّف استثناء، إذ أن جميع المؤسسات العمومية في تلك الفترة كانت تتحمل مسؤولية إعالة الإدارات النافذة ومؤسسات الحكم من خارج القانون زيادة على لعبها دورا اجتماعيا يُفرض عليها دون اعتبار لحاجياتها أو مصالحها. وربما هذا ما يفسّر أنها جميعًا اشتركت في الأزمة اللاحقة والتي كان للدولة دور في صناعتها وهو ما تكشفه لنا مرّة أخرى نافذة الديوان وتاريخه.
عندما استحدثت الدولة الديوان، ملّكته كامل العقارات التي كلفته بإدارتها[20] وكان ذلك مما دعم قيمة أصوله وسهّل عليه تحصيل التمويلات اللازمة لمشاريعه. تاليا وبموجب الفصل 69 من قانون المالية لسنة 1990 نزعت عنه ذات الدولة صفة المالك ولم تستحدث له أي إطار قانوني يصلح أن يكون إطارا لتصرّفه. وقد أدّى فعلها التشريعي وإهمالها إلى تفقيره محاسبيا وصعَّبَ عليه تحصيل القروض وبالتالي توفير الاعتمادات التي يحتاجها لتنفيذ مخططاته الاستثمارية.
في ذات الفترة، كانت المقسّمات السكنية التي وفرتها الحكومات المتعاقبة للمحيط المحلي للديوان في إطار سياساتها الاجتماعية قد تطورت عمرانيا وأضحت قرى ومدنا تحتاج للتوسع استجابة لشروط تطورها. وكان الشباب القاطن فيها في نسب كبيرة منه عاطلا عن العمل لتفشّي البطالة في وسطه الريفي. وكأثر لذلك، كان المسؤولون المحليّون في كل مرّة يفرضون على الديوان الاستجابة لطلبات التشغيل وكثيرا ما كانوا بفعل تفشّي الفساد وثقافة المحسوبيّة يتسامحون مع الاعتداءات على عقاراته ومنها الاستيلاء على بعضها بغاية تشييد محلات سكنى وسرقات المحاصيل.
أضعفت تشريعات الدولة الدّيوان وفرضت عليه نتائج سيّاساتها الاجتماعيّة والتنمويّة غير المدروسة والتي لم تكن تلائم مصالحه التجارية والاقتصادية. وقد أدّى تحكّم الحكومة في التعيينات به إلى تقلد أشخاص تنقصهم الكفاءة ويستعملون موارده للتقرّب من الحكم بما غيّب ما كان سابقا به من قدرة على المبادرة وروح الانتماء وبالتالي النجاح. وهنا مرة أخرى تطابق في تفاصيل واقعه مع غيره من المؤسسات العمومية تلك، التي كانت فترة رفاهها تضخّ لموازنة الدولة مرابيحها وانتهت بفعل ما لحقها من سوء إدارة إلى إفلاس واقعي.
وفي إطار فساد كان قد استشرى قبل الثروة- فرض على الديوان إبرام شراكات مع مستثمرين خواص أجانب يزرعون الخضر فيستنزفون الثروة المائية ولا يتركون ربحا ماليا. كما حضر بعد الثورة إلزام بتوظيف لإداريين بالمقر المركزي بالعاصمة وعمال غير مختصين بالضيعات تتجاوز الحاجة بحجة شراء السلم الاجتماعي وذلك في موازاة إغفال انتداب المهندسين والأطباء البياطرة والتقنيين. وكل ذلك دون اهتمام بالمؤشرات الفنية التي تؤكّد ضعف التأطير في عمالة الديوان التي ناهزت 6500 عونا ولا بكون النسبة الأكبر منها لا تساهم في العملية الإنتاجية في سياقات تعدّدت وزادت في أعباء المؤسسة التي باتت عاجزة عن تعهد معداتها وتجديد غراساتها.
يتصرف الديوان حاليا في مساحة تناهز 156 ألف هكتار تتوزع على 22 مركبا فلاحيا كما يدير 5 وحدات إنتاج. وقد تأثّرت مختلف مستغلّاته الفلاحية بالجفاف الذي عرفته البلاد زيادة على تهرّم مغروساتها وتراجع عدد وسائل إنتاجه من مركبات ومنشآت صناعية وأخرى مخصّصة لتربية الحيوانات بسبب العجز عن تجديدها. كما تراجعت إنتاجيتها بالنظر لضعف القدرة على صيانتها.
وأضحى الديوان عاجزًا عن الاقتراض من المؤسّسات المالية لتغطية المشاريع الاستثماريّة في ظلّ نتائج استغلاله السلبية التي بلغت سنة 2020 ما قدره 32،5 مليون دينار ومكشوفه البنكي السلبي الشهري والذي وصل في معدله العام الشهري في ذات السنة إلى 88،9 مليون دينار مشكلا بذلك 6،8% من مجمل المكشوف البنكي لكل المنشآت العمومية[21].
وبالنظر للخطر الذي يهدد استمراريته، كان ينتظر أن تتدخل الدولة فيما تعلق به فتحدد تصورها لعلاج وضعه. وهو أمر تمّ التعهد به في مخرجات مجلس الوزراء المنعقد بتاريخ 30 ماي[22] 1991 ولم يتم تنفيذه. وأعيد التعهد به بعد الثورة مع إعلان رصد مبلغ 136 مليون دينار يصرف على دفعات قبل نهاية سنة 2016 كموازنة استثمار ولكن لم ينفذ. وقد اقتصر تدخّل الدولة الفعلي على ما تضمّنه القانون عدد 17 لسنة 2004 من تنازل من جانبها عن ديونها لفائدته والتي بلغت 135 مليون دينار[23] وفيما أسندت له من ضمانات قروض مخصصة لتمويل الزراعات الموسمية. كما دأبت الدولة بعد كل احتجاج اجتماعي داخله إلى تقديم دعم مالي له يخوّله خلاص ما تأخّر دفعه من أجور أعوانه والتي تجاوزت تعهداتها سنة 2020 نسبة 110% من مداخيل استغلاله.
بداية التسعينات، انتهجت الدولة سياسة هدفها تشريك المستثمرين الخواص في استغلال عقاراتها الفلاحيّة اصطلح على تسميتها إعادة هيكلة الأراضي الفلاحية وقد شملت 320 ألف هكتار من مستغلّاتها. وفي هذا الإطار، مكّنت الدولة بحسب إحصائيات سنة 2018 شركات الأحياء من قرابة 82521 هكتار، وفنيين ممن اختاروا الانتصاب للحساب الخاص 36687 هكتار، من عقاراتها على وجه الكراء ووفق عقود نموذجية تتضمن شروطا محددة للاستغلال.
واعتبارا لكون عدد ممن خاضوا معها التجربة وجدوا صعوبات في تمويل مشاريعهم، ولكونها – أي الدولة – وفي إطار مشروعها مارست فسادا اضطرت بعد الثورة للتراجع عن بعضه وتمثل في إسنادها أفضل الضيعات لنافذين من المقربين للنظام، فقد تعدّدت حالات طلب الفسخ وإسقاط الحق في مجمل العقود المبرمة. وقد وصلت سنة 2017 المساحات المسترجعة التي عهد بها للديوان 57 ألف هكتار كان أغلبها يعاني من الإهمال. وهنا ودون أيّ إطار قانوني ينظم ذلك، اختارت السلطة كما في كلّ مرة أن تتعسّف على ديوانها فكلّفته بما سمي الإدارة المؤقتة لتلك المساحات دون أن ترصد اعتمادات مقابل ذلك أو أن تلتزم بضبط المقصود بالمؤقت والذي كان في حالات يستمر أشهرًا قليلة وفي أخرى سنوات.
وأدى ذلك الارتجال لأن تكفّلت المؤسسة التي تعاني شحّ الموارد بإدارة ضيعات تعاني الإهمال وتحتاج الإصلاح بما زاد في حدّة الأزمة المزدوجة وأكد أن الدولة بفعلها تروّج أزماتها داخليا.
يعتبر الديوان من حرفاء البنك الوطني الفلاحي المؤسسة المالية العمومية التي شاركته رحلة الاستثمار والصعود. ولكن وفي إطار تدبّر معاش المؤسسة، يحوّل مديروها ما يتوفّر لهم من بيع الدواجن وبيضها والحليب والمداخيل الأخرى التي ترد عن غير طريق الدولة بحسابات فتحت في بنوك خاصة تهرّبا من ضياع السيولة في الحساب المدين. ويتزوّد الديوان بما يلزم وسائله من محروقات من المؤسسة الوطنية لتوزيع البترول عجيل ولكنه لا يؤدي ما يطلب منه من مقابل لذلك بحجة العجز عن الخلاص. وذات الأمر يفعله فيما يتعلق بمستحقّات صندوق التضامن الاجتماعي ومع مصالح الجباية.
ويماثل الديوان في تصرفه الدولة التي كثيرا ما تغفل في التزاماتها ما هو محمول عليها من خلاص مستحقات مؤسساتها. كما يتطابق أداؤه مع غيره من المؤسسات العمومية والتي يمتنع كلّ منها عن خلاص مشترياته من الآخر بشكل يؤول لتعميم الأزمات المالية بينها في سياق تعترف فيه الدولة بكون وضعها جميعا يهدد الأمن الاجتماعي وتوازناتها المالية لكنها تختار أن تخطّط لحلول لا تنفّذ ولتدخّلات لا تصلح.
بعد 25 جويلية 2021، استحال شعار الحفاظ على كلّ المؤسسات العمومية سياسة معلنة للدولة. وكان ينتظر بالتالي أن تتخذ السلطة تجسيدا لها إجراءات تعيد لتلك المؤسسات حيويتها وتعالج ما انتهت إليه غالبيتها من عجز مالي. لكن خلافا لهذا، اكتفت الحكومة بقرارات غايتها منع توقّف المؤسّسة عن خلاص تعهداتها تجاه أجرائها. وفيما عدا ذلك، لم يشهد الديوان أي دلائل على مثل تلك السياسة وحضر كبديل عن ذلك تفسير لأزماته بالفساد وتوعّد بإصلاحٍ قوامه محاكمات جزائية لمن وصموا بالفساد من إطاراته، وهو السبيل الذي لا يمكن الاعتراض عليه احتراما لقيمة المحاسبة وإن كان يجب التنبه إلى أنه يبقى قاصرًا عن إجابة أي من اسئلة الإصلاح الهيكلي للمؤسسة.
نشرت هذا التمهيد في الملف الخاص لمجلة المفكرة القانونية-تونس العدد 32
لقراءة وتحميل العدد 30 بصيغة PDF
لقراءة وتحميل الملف بصيغة PDF
[1] مؤرخ في 30-09-1961
[2] مؤرخ في 01-12-1961
[3] ديوان احياء وادي مجردة
[5] في خصوص عينات من تلك الاحكام يراجع تقرير هيئة الحقيقة والكرامة – الجزء الثالث تفكيك منظومة الفساد الانتهاكات الخاصة بالعائلة الحسينية
[6] الأوقاف
[7] بموجب الأمر العلي المؤرخ في 18 جويلية 1957 والذي يتعلق بإلغاء نظام الأحباس الخاصة والمشتركة
[8] بموجب البروتوكول التونسي الفرنسي المؤرخ في 08-05-1957 فوت معمرون فرنسيون فيما يقارب 127 ألف هكتار لفائدة الدولة التونسية وبموجب البروتوكول المؤرخ في 13 أكتوبر 1960 و الثاني المؤرخ في 2 مارس 1963.اشترت الدولة التونسية من 1960 إلى 1964 حوالي 150 ألف من عقارات المعمرين – يراجع كيف السبيل لإعادة هيكلة الأراضي الدولية خدمة لجماهير الكادحين في الريف التونسي ؟ – عبد الله بنسعد 12-11-2015 الحوار المتمدن
[9] بموجب القانون عدد 05 لسنة 1964 المؤرخ في 12-05-1964 حجرتْ تونس ملكية الأجانب لعقاراتها الفلاحية.
[10] ” الإدارة الفرنسية …. كانت تضع تحت تصرف «إدارة الفلاحة والاستعمار» ما تنتزعه من الأراضي الزراعية من أيدي العرب لتوزعها على الفرنسيين مقابل أثمان صورية مقسطة على آجال، فمن سنة 1900 إلى 1914 سلمت هذه الإدارة من أراضي الشمال مساحات شاسعة بلغت 125 ألف هكتار، بينما منحتهم في منطقتي الوسط والجنوب مساحات قدرها 132 ألف هكتار، وقد ورد في الإحصاءات الرسمية أن مجموع الأراضي التي استولى عليها الفرنسيون حتى سنة 1914 يبلغ 757 ألف هكتار، من أخصب الأراضي التونسية.” تونس الثائرة – علي البلهوان
[11] عند إعلان استقلال تونس كان 4500 معمر فرنسي يمتلكون 715 ألف هكتار فلاحي فيما كان 350 من الأوروبيين غير الفرنسيين (إيطاليين ومالطيين) يمتلكون 75 ألف هكتار بما يمثل 10. % من مجل المستغلات الفلاحية وتميزت عقاراتهم بكونها الأكثر خصوبة والأفضل استغلالا بفضل درجة مكننتها المتطورة والتي كانت تماثل نظيرتها في الدول الأوروبية
[12] في نهاية سنة 1969 كان هناك 700 وحدة تعاضدية فلاحية تستغل 600 ألف هكتار ثلث مستغلاتها من فلاحين صغار (يمتلك كل واحد منهم أقل من ستة هكتارات) والبقية ضيعات خصصتها الدولة.
[13] يراجع فيما تعلق بها قانون عدد 19 المؤرخ في 25 ماي 1963 المتعلق بـ “إحداث الوحدات التعاضدية”
[15] تستغل حاليا 35 تعاضدية 16 ألف هكتار من الأراضي الدولية.
[16] مؤرخ في 19-05-1971.
[17] عرف الفصل 02 من القانون قانون عدد 9 لسنة 1974 مؤرخ في 9 مارس 1974 يتعلق بضبط نظام الجرايات المخولة للمقاومين بكونهم ” الأشخاص الذين خاطروا بحياتهم بين 2 مارس 1934 وأول جويلية 1962 لتحقيق استقلال تونس “
[18] تطبيقا لأحكام الفصل 12 من الأمر عدد 199 لسنة 1970 المؤرخ في 09 جوان 1970 المتعلق بضبط تركيب وكيفية سير اللجنة القومية الاستشارية واللجان الجهوية الخاصة بإسناد الأراضي الدولية الفلاحية وشروط التفويت يجب ان يتضمن عقد التفويت بند إسقاط حق في صورة بيع العقار خلال زمنية وهذا الشرط يرسم بدفاتر الملكية العقارية وينجر على مخالفته فسخ عقد البيع.
[19] حكاية ضيعة الشّعَّالْ من الاستعمَار إلى اليوم: آثَار السّيَاسات الفلاحية للدولة – محمد رامي عبد المولى – المفكرة القانونية
[20] الفصل الثالث من المرسوم المحدث للديوان
[21] المصدر – تقرير المنشآت العمومية لسنة 2024 وزارة المالية (ملحق بمشروع الميزانية لسنة 2024)
[22] تقرير محكمة المحاسبات لسنة 2006
[23] قانون عدد 17 لسنة 2004 مؤرخ في أوّل مارس 2004 يتعلق بتطهير الوضعية المالية لديوان الأراضي الدولية وورد به ” يرخص لوزير المالية القائم في حق الدولة في التخلّي عن ديون الدولة المتخلّــدة بذمّــة ديوان الأراضي الدولية والمقدّرة بمائة وخمسة وثلاثين مليونا وثلاثمائة وخمسة وسبعين ألف دينار (135,375 مليون دينار) بعنوان المبلغ المتبقّي من أصل الدّين والفوائد بما في ذلك فوائد التأخير والعمولات وخسائر الصرف “
