الحق بالعيش في بيئة سليمة حقٌ أصبح مكرساً في أغلبية تشريعات الدول، بل ارتقى الى مصاف الحقوق الدستورية في البعض منها[1] لشدة التصاقه ببقية حقوق الانسان الأساسية وخاصة الحق في الحياة والصحة[2].أما في لبنان "الاخضر"، وتبعاً لإحصاءات وزارة البيئة، فهناك سبعمئة وثلاثون (730) نصاً مختلفاً متعلقاً بالبيئة[3]. إلا أننا نجدهامبعثرة ومتشعبة تارة على مستوى القطاعات (كالصناعة والنقل والطاقة)، وطوراً على مستوى التشريعات التي تحكم الاوساط البيئية المتأثرة بالنشاطات البشرية (كالمياه والتربة والتنوع البيولوجي)، أو تشريعات أخرى شاملة تتناول المبادئ العامة لحماية البيئة[4]. ان المثال الأبرز على النوع الأخير من "التشريعات الشاملة" صدر في العام 2002، وهو "قانون حماية البيئة" رقم 444 الذي زادت الإشارة اليه مؤخراً في الإعلام على خلفية التعديات التي تشهدها واجهة بيروت البحرية،وخصوصاً منطقة دالية الروشة حيث تعمل بعض الجهات على إقامة مشاريع خاصة على هذا الموقع الطبيعي المتميز[5]. وانطلاقاً من هذه الزاوية، يطرح المراقب تساؤلاً حول خلفية إصدار هذا القانون في ظل وجود كل هذه النصوص. فهل هو  أحد القوانين الرمزيةsymbolic laws  التي درجت السلطات على وضعها لاعتبارات سياسية أو لتوجهات بيئية دولية، من دون ان يكون هنالك أي إرادة سياسية جدية لإنفاذها؟ هل من شأن وضع هذا القانون أن يضمن حماية أكثر فعالية للبيئة؟ هذا هو بالتحديد ما سنحاول الاضاءة عليه في هذه المقالة.
  
قانون شامل يتبنى المبادئ الدولية للبيئة
اختلفت الآراء في ما بين الاختصاصيين البيئيين الذين التقيناهم لجهة أهمية "قانون حماية البيئة" لعام 2002 وقيمته الاضافية في التشريع. فبعض المعنيين في وزارة البيئة يعتبرون ان ثمة مبالغة في تقدير القيمة الفعلية لهذا القانون over rated. فـ"لو ان الدولة قادرة على تطبيق كل القوانين المتعلقة بالبيئة التي صدرت، اضافة الى المراسيم، لكانت الحاجة الى هذا القانون اقل بكثير بتاريخ صدروه". فيما تؤكد مستشارة وزارة البيئة، المحامية سمر مالك، ضرورة اصدار هذا القانون. فتشرح ان من بين النصوص البيئية الموجودة، هناك نصوص قديمة لم تعد تأتلف مع التطور العلمي التي توصلنا اليه في مضمار البيئة، واخرى متناقضة مع بعضها البعض، وبعضها الآخر يعتريه نواقص، ما دفع نحو ايجاد نص يحدد الاطار الذي يجب ان تعمل من خلاله وزارة البيئة. فأتى القانون 444 لـ"يتبنى القوانين القديمة ولكن قام بتوضيحها وطور مفاهيمها وشدد العقوبات".ان التدقيق فيه وفي فصوله، ولا سيما في أسبابه الموجبة، يظهر انه تبنى المفاهيم الدولية في مضمار البيئة وتقيد في تقسيمه بالمعاهدات الدولية التي التزم بها لبنان في هذا المجال[6] كاعتبار حماية البيئة من صميم النظام العام، واعتماد مبدأ حق المواطن بالحصول على المعلومة البيئية، ومبدأ الاحتراس والوقاية، ومبدأ الملوث يدفع، وفرضه دراسة تقييم الاثر البيئي على كل مشروع يؤثر على البيئة. تستذكر الاستاذة مالك الظروف التي أوجبت وضع هذا القانون بقولها ان قمة الارض التي نتج منها إعلان ريو عام 1992 كانت المفصل لإنشاء هذا القانون بعد ان التزمت الدولة اللبنانية، ممثلة بوزير خارجيتها في ذلك الحين فارس بويز، بهذا الاعلان ومفاهيمه الجديدة ومبادئه "المكتملة الوعي" حول حماية البيئة. وعلى اثر ذلك، كان لا بد من انشاء وزارة البيئة (عام 1993)، وقد كتبت أول مسودة لهذا القانون عام1995[7] على يد هذه الوزارة وتحديدا في عهد الوزير بيار فرعون. وقد نضجت ثماره عام 2002 فصدق في عهد وزير البيئة حينها ميشال موسى.
 
قانون بلا مراسيم تطبيقية... ووزارة بلا قدرات مؤسساتية
وكما اختلفت الآراء بالنسبة الى أهمية القانون، كذلك الامر لجهة مدى اعتباره مطبقاً ومفعلاً على أرض الواقع، ولا سيما بين وزارة البيئة والناشطين البيئيين. فقد نص القانون على مجموعة من الخطوات والاهداف لتحقيق المبادئ التي تضمنها، توزعت على مواده الواردة في ابوابه السبعة. ولا نغالي اذا قلنا إن أكثر من  نصف هذه المواد يرتبط تفعيلها بمرسوم او أكثر يتخذ في مجلس الوزراء، وان الأغلبية الساحقة من هذه المراسيم غير صادرة حتى يومنا هذا، اي بعد أكثر من اثنتي عشرة سنة من صدور القانون. فمن أصل أكثر من عشرين مرسوماً تطبيقياً يقتضي صدورهم بموجب هذا القانون[8]، صدر 4 مراسيم فقط، فضلاً عن مرسومين مجتزأين لا يحققان شروط النص الذي صدرا على أساسه (يراجع الجدول المرفق). وبالرغم من تسليمنا ان عدم صدور المراسيم التطبيقية لا يوقف بالضرورة تفعيل هذا القانون، أقله بالنسبة الى بعض مواده، الا ان المراسيم تبقى مهمة لتنظيم هذا التطبيق، ولتوضيحه، ولدفع أي تلكؤ قد يصدر عن الادارات العامة بحجة هذه النواقص. وفي هذا المجال، يؤكد لنا المعنيون في الوزارة أنها "قادرة على تطبيق القانون في الكثير من الاماكن، وحتى من دون مراسيم، ولكن هناك لامبالاة لأخذ المبادرات من قبل الوزراء الذين توالوا على الوزارة، فضلاً عن عدم إدراكهم أحياناً لأهمية القوانين ولصلاحياتهم وصلاحيات الادارات الأخرى ليستطيعوا ان يتكاملوا بعضهم مع بعض، الى جانب ارتهانهم احيانا اخرى للزبائنية وتجاوزهم حد السلطة في عملية التنفيذ". وأكثر من ذلك، تؤكد لنا مالك أن الوزارة طبقت فعلاً القانون وبدون المراسيم "بالحيلة القانونية" تارة، وباللجوء الى الاتفاقيات الدولية او الى القرارت طوراً. الا ان ما يثير الاستغراب، ويثبت غياب الارادة السياسية في اصدار المراسيم هو اشارة مالك الى ان المراسيم جاهزة وبحاجة فقط الى تسريع عملية اعتمادها.

مهما يكن، يبقى أن هناك مراسيم جد ضرورية يبقى من دونها النص معطلاً تماماً. وأبرز مثال على هذه المراسيم، التي لم تبصر النور حتى يومنا هذا، هو مرسوم انشاء صندوق وطني للبيئة يهدف الى تمويل اجراءات الاشراف على تطبيق القانون والى دعم المبادرات والنشاطات البيئية مالياً. وفي هذا السياق، يسجل رئيس جمعية "غرين لاين"، د. علي درويش، ان هذا الصندوق لا يستقيم ولن يكون ذا فائدة حتى وان أنشئ، بل سيكون "باباً لصرف الاموال كغيره من الصناديق الموجودة حالياً". ويوضح ان الصندوق سيولد مناكفات على الموارد بينه وبين الوزارات المعنية، سائلاً "أي وزير سيقبل ان تذهب الاموال من درب وزارته الى صندوق مستقل لا يمون عليه؟". وفي السياق نفسه، يؤكد المعنيون في وزارة البيئة ان هذا الصندوق لن يبصر النور "لان سياسة الدولة المالية لا تتجه نحو تخصيص واردات لصرفيات معينة".

مشاكل مؤسساتية: الاستعانة بالقطاع الخاص
يبدو انه  رغم  وجود النص وصدور بعض المراسيم التطبيقية، هناك مشاكل مؤسساتية أكثر عمقاً تحول دون تطبيق القوانين بفعالية. فيجمع المعنيون في وزارة البيئة أن تطبيق القوانين البيئية عامة، و"قانون حماية البيئة" خاصة، بحاجة الى قدرات مالية وتقنية وادارية تنقص لدى وزارة البيئة. وتوضح "مالك" انه وان صدرت المراسيم، يبقى هناك مشكلة في مراقبة حسن تطبيقها في ظل غياب الكادر البشري المخول، وذلك تبعاً لافتقار الوزارة للموارد المالية لاستقطاب الموظفين والخبراء المؤهلين، ما يضطر الوزارة الى الاستعانة بالخبرات من القطاع الخاص (outsourcing). ومع اعترافها بأن هذا الاسلوب ليس صحيا، الا انها تجد انه لا مفر منه ما دامت ميزانية وزارة البيئة هي 0.03% من ميزانية الدولة العامة، ومجموع موظفي وزارة البيئة هو 50 موظفاً، بمن فيهم الخبراء وعددهم 20، فيما الوزارة بحاجة الى أضعاف هذه الخبرات لتستطيع القيام بدورها الرقابي والتطبيقي. أما الناشطون البيئيون، فيسجلون تحفظهم على الاسلوب المتبع في تعيين الموظفين من القطاع الخاص الذي ينطوي برأيهم على محسوبيات وتنفيعات شخصية. فيصفه الناشط البيئي ورئيس جمعية الارض، بول ابي راشد،"بالتحايل" متسائلاً "لم كانت الاموال لبنانية وموظفو القطاع الخاص ذوو الكفاءات العالية لبنانيين، فلماذا لا تقوم الوزارة بالتعاقد معهم مباشرة؟" وفي هذا المضمار، يؤكد د. درويش، ان المشكلة تكمن في وزارة البيئة في المقام الأول، حيث ان الوزارة ليس لديها لا الآليات المناسبة ولا القدرة المالية ولا الموارد البشرية الكافية في الملاك للقيام بمهامها. فالسهر على مراقبة تطبيق المعايير البيئية، مثلاً، بحاجة الى كادر بشري هائل، فتجد الوزارة نفسها لاسباب لوجستية تارة، ولاسباب سياسية طوراً، و"لتنفيعات شخصية" في أحيان أخرى، تلزّم بعض المشاريع الى شركات خاصة برواتب خيالية، ولا يكون أجراء الاخيرة بالضرورة بكفاءة موظفي الدولة، فتُهدر بهذه الطريقة الاموال العامة وتزداد الوزارة عجزاً ووهناً.

كما من الأمثلة على ان المشكلة لا تتوقف عند صدور المراسيم فقط بل ايضاً على ارادة المتابعة وقدرة المراقبة هو موضوع المجلس الوطني للبيئة ذات المهام الاستشارية البيئية. فقد ظل هذا المجلس حبراً على ورق  لمدة عشر سنوات الى ان صدر مرسوم[9] تأليفه وتحديد مهامه وتنظيمه في عام 2012. وحتى بعد انشائه، ظل يؤخذ على هذا المجلس وأمثاله من المجالس الوطنية انها غير فعالة، حيث صرح درويش ان ممثل الجمعيات التي تعنى بالبيئة داخل المجلس لم يطلعهم ولا مرة على اية مقررات له. وقد اجتمع  المجلس  ثلاث مرات منذ تأليفه بحسب مصادر الوزارة، الامر الذي اعتبره ابي راشد غير كاف ويعكس تقصيرا في تطبيق قانون 444. ويردف ابي راشد:"أما اذا كانت الوزارة تبرر هذا العدد الضئيل لاجتماعات المجلس بأن وضعه استشاري، وتالياً لا يفيد،  فلماذا انشأته من الاساس؟".  
 
تقييم الأثر البيئي للمشاريع: تهميش وزارة البيئة
ان أحد أبرز المفاهيم التي جاء بها قانون حماية البيئة هو وجوب اجراء دراسات الفحص البيئي المبدئي وتقييم الاثر البيئي للمشاريع التي قد تهدد البيئة بسبب حجمها أو طبيعتها أو أثرها أو نشاطاتها. وعملاً بهذا النص، توافق وزارة البيئة على هذه الدراسات اذا تلاءمت مع شروط السلامة البيئية واستدامة الموارد الطبيعية. وقد صدر المرسوم التطبيقي لهذا النص في 2012 تحت الرقم 8633 وهو يحدد الاصول  التي  ترعى تقييم الاثر البيئي للمشاريع الخاصة والعامة[10]. الا ان المعلومات المتداولة  في بعض الوسائل الاعلامية بهذا الشأن طرحت علامات استفهام حول واقع تطبيق هذا المفهوم الحمائي، فاستهجنت الوسائل عدم رفض وزارة البيئة اي مشروع منذ صدور المرسوم المذكور[11]. وفي هذا الخصوص، سجل الناشطون البيئيون الذين التقيناهم تحفظهم على آلية التقييم حيث تعطى الشركة صاحبة المشروع الحق بتلزيم دراسة التقييم الى الخبير الذي تراه مناسبا. فتكون أحياناً الشركة التي تجري التقييم او الخبير المقيّم مرتبطين  ارتباطا وثيقا بالشركة  الاستشارية (أو التي أعدت المشروع)، ما يؤدي الى تضارب واضح في المصالح. ترفض الاستاذة مالك هذه التصريحات مذكرة بأن الفلسفة الدولية للاثر البيئي هي الوقاية، وتالياً هدفها الطلب من اصحاب المشاريع تحسين شروط دراستهم تمهيداً لتقليل الضرر قدر الامكان وليس رفض المشاريع، وذلك لتحقيق التنمية المستدامة. وهي تؤكد انه تم قبول أكثر بكثير من 100 مشروع منذ صدور المرسوم ولم يُرفض الا مشروع واحد هو "جسر فقرا". فدور الوزارة ينحصر في التأكد من ان المعلومات حول المشاريع المقيّمة صحيحة، وهي تعتمد لضمان صحة هذه المعلومات على وجود عقوبات جزائية  من المفترض أن تترتب على صاحب المشروع أو الشركة الاستشارية المقيّمة الذين يعطون الدولة معلومات خاطئة او مزورة. كما تعتمد الوزارة على ان المشاريع التي تستلزم دراسة "تقييم الاثر البيئي" تخضع لجلسات علنية (public hearing). ونتساءل عن قيمة هذه المسؤولية النظرية في ظلّ عدم وجود رقابة فعلية في الاساس؟ واللافت انه عند تنفيذ بناء "سد جنة"، وبشكل مخالف لما سمعناه في الوزارة حول عدم جدوى اثارة موضوع تضارب المصالح، طلب وزير البيئة محمد المشنوق في كتاب[12] موجه الى وزير الطاقة والمياه آرتور نظاريان تكليف شركة استشارية مستقلة لإعداد دراسة تقييم الاثر البيئي "نظراً لدقة وحساسية المشروع"، بعدما ثبت له أن الشركة المقيمة هي نفسها الشركة  التي أعدت المشروع .
 
كما يتبين ان المشكلة اكبر من ذلك، وتتجلى أولا في عدم تقديم دراسة الاثر البيئي الى وزارة البيئة. ويعطي ابي راشد دراسات تقييم الاثر البيئي للسدود مثالاً على ذلك، فيؤكد ان سد بلعة، وسد المسيلحة، وسد بقعاتا- كنعان وسد جنة، كلها سدود بدأ تنفيذها دون تقديم دراسة تقييم اثر بيئي، وتالياً عدم قيام جلسات علنية. ففي قضية سد جنة يتبين ان وزير البيئة طلب الى وزير الطاقة والمياه تزويد وزارة البيئة بنسخة عن دراسة تقييم الاثر البيئي[13]، فيما طلب منه في قضية سد بقعاتا– كنعان في كسروان التوقيف الفوري لكل اعمال المشروع على خلفية عدم تسلم وزارة البيئة دراسة تقييم[14]. ولكن يبدو انها كلها طلبات "صورية" حيث يؤكد ابي راشد ان جميع هذه المشاريع ما زالت قيد التنفيذ ولم يتم وقف العمل في أي منها حتى تاريخه. وما يستوقفنا هو عدم اتخاذ وزارة البيئة أي إجراءات لملاحقة صاحب المشروع الذي بدأ بتنفيذه على اساس المادة 58 من القانون 444 التي تجرم أفعالا مماثلة. ويقول ابي راشد في هذا الصدد إن على وزارة البيئة ان "تقيم القيامة ولا تقعدها" في ما خص المشاريع المخالفة والا اعتبرت مقصرة في تطبيق القانون. لكن هذا هو على ما يبدو مصير قانون البيئة اليوم، كسائر القوانين الرمزية، تقول لنا عبره الدولة إن "البيئة مهمة" (كما تقول ذلك للفرقاء الدوليين الممولين) ولكن في غياب أي نية لديها لاطلاق وتطبيق سياسات عامة جدية في هذا المجال.
 
للإطلاع على جدول المراسيم يمكنك الضغط على الرابط أدناه

 نشر في العدد الواحد و العشرين من مجلة المفكرة القانونية


 


[1]  مثال فرنسا ، العراق، البيرو، اليونان ، الفيليبين، المكسيك، واندونسيا.
[2] اعلان ستوكهولم (1972)، والميثاق العالمي للطبيعة- الجمعية العامة للامم المتحدة(1983)
[3] مثال قانون الأحراج والغابات (1949)، قانون  منع الاعتداء على المناظر الحضارية في المجتمع ( 1974)
[4] وزارة البيئة, وكرسي الاونوسكو-كوستو في جامعة البلمند, وشركة الارض للتنمية المتطورة للموارد، "وضع نظام استصدار التشريعات البيئية وتطبيقها في لبنان (SELDAS) "، 2004.
[5] هديل فرفور، "وزير البيئة يتحرّك: الدالية محمية بحرية"، الاخبار، 22-8-2014 وسعدى علوه، "وزير البيئة: حماية الدالية من التعديات والمشاريع الخاصة"، السفير، تاريخ 22-8-2014
[6]معاهدتا ريو دي جانيرو المتعلقتان بتغيير المناخ وبالتنوع البيولوجي، ومعاهدة مكافحة التصحر.
[7] وهذا ما يؤكده الاستاذ هيام ملاط في كتابه “Le droit de l’urbanisme, de la construction, de l’environment et de l’eau au liban” , 2003, page 138
[8]يؤكد ايضاً الاستاذ هيام ملاط  في كتابه المذكور سابقاً ان عدد المراسيم الغير صادرة هي أكثر من عشرين مرسوم، صفحة 139
[9] مرسوم رقم 8157 تاريخ 18 ايار 2012
[10] المادة الاولى من المرسوم.
[11]علي علوش،" تقارير تقييم الاثر البيئي براءة ذمة من الوزارة لتدمير بيئة لبنان؟" النشرة ، 29 – 8- 2014
[12] تاريخ 20-6-2014.
[13]سنداً لكتاب ارسل من وزير البيئة بتاريخ 23 نيسان 2014  تبعاً لشكوى مقدمة من جمعية الارض بهذا الخصوص.
[14] سنداً لكتاب ارسل من وزير البيئة تاريخ 1-8-2014.