بتاريخ 19/8/2014 صدر عن مجلس الوزراء اللبناني المرسوم رقم 321 والقاضي بدعوة الهيئات الناخبة لانتخاب أعضاء مجلس النواب[1]، متأخراً يوماً واحداً عن الموعد الأقصى الذي كان يجب أن يصدر فيه وفق ما تفرضه المادة 44 من قانون الإنتخابات النيابية رقم 25 تاريخ 8/10/2008 وتعديلاته التي تفيد:« تدعى الهيئات الناخبة بمرسوم. وتكون المهلة بين تاريخ نشر هذا المرسوم واجتماع الهيئات الناخبة تسعين يوماً على الأقل»[2]. وقد أثار إصدار هذا المرسوم إشكاليات عدة حول مدى مشروعيته وتأثيره على العملية الإنتخابية العتيدة في ظل تجاوزه لمهلة التسعين يوماً المحددة قانوناً. فقد اعتبر البعض أن عدم نشر مرسوم دعوة الهيئات الناخبة قبل انقضاء المهلة القانونية المفروضة لذلك، يؤدي عملياً إلى تطيير موعد الانتخابات، وهو أمر لا يمكن أن يعالج إلاّ بتعديل تشريعي لتقصير المهل الواردة في قانون الانتخاب[3].

ومن نحو آخر، وتطبيقاً لأحكام المرسوم رقم 321/2014، المنوّه عنه أعلاه، أصدر وزير الداخلية والبلديات تعميماً برقم 14/إ م/2014 تاريخ 27/8/2014 وهو يتعلّق بتقديم تصاريح الترشيح للإنتخابات النيابية العامّة للعام 2014، وقد تبدّى لنا من الإطلاع على هذا القرار وجود مخالفات قانونية فيه لا بد من إظهارها.

وعليه، فإننا سنعمد تباعاً إلى مناقشة مدى مشروعية مرسوم دعوة الهيئات الناخبة رقم 321/2014 وبعدها سنبرز المخالفات التي تضمنها تعميم وزير الداخلية والبلديات رقم 14/إ م/2014 والموقف القانوني منها وذلك وفقاً للآتي:
 
أولاً:في مشروعية مرسوم دعوة الهيئات الناخبة رقم 321 تاريخ 19/8/2014:
1-من المبادئ المستقر عليها قانوناً وعلماً واجتهاداً أن المهل المسقطة لا تستنتج استنتاجاً إنما يتوجّب ذكر طبيعتها صراحة في متن النصوص القانونية وحتّى الدستورية التي تتضمّنها فضلاً عما يجب أن تحتويه هذه النصوص من جزاءات أو نتائج مترتّبة على تجاوز تلك المهل. فقد قُضِيَ بأن: «المهلة الملحوظة في المادة /272/ من قانون أصول المحاكمات الجزائية لأجل إصدار الحكم لم يأتِ النص عليها تحت طائلة الإبطال، وأن الهدف من إيرادها على النحو المذكور يرمي إلى حث محكمة الجنايات على إصدار أحكامها بأسرع وقت ممكن دون أن يشكّل تجاوزها سبباً لنقض القرار»[4]. كما قضى مجلس شورى الدولة في لبنان: «أن مهلة الشهر الممنوحة للبلدية لإبداء رأيها بشأن الترخيص بموجب المادة 51 بلديات تعتبر مهلة اسقاط وليست مهلة حث لأن هذه المادة رتبت على انقضاء المهلة دون البت بالموضوع نتيجة قانونية وهي اعتبار المجلس البلدي موافقاً ضمنياً على منح الرخصة»[5]. كما قضى المجلس في المقابل بأن: «القرار المطعون فيه والصادر … عن لجنة الإعتراضات على الضريبة على القيمة المضافة في محافظة جبل لبنان، والذي تم بموجبه الفصل في اعتراض الشركة المستأنفة، يكون بالتالي مراعياً لمهلة الستة أشهر المذكورة أعلاه، مما يقتضي معه رد ما تدلي به الشركة المستأنفة في هذا الإطار، خاصة أن هذه المهلة هي مهلة حث وليست مهلة إسقاط بحيث لا يعتبر الإعتراض مقبولاً ضمناً في حال انقضائها قبل البت به»[6].

وبالعودة إلى نص المادة 44 من قانون الإنتخابات النيابية رقم 25/2008 والتي تفيد بان المهلة بين تاريخ نشر مرسوم دعوة الهيئات الناخبة واجتماع هذه الهيئات هو تسعون يوماً على الأقل، نجد أن هذه المادّة لا تنصّ على أن هذه المهلة هي مهلة إسقاط كما لا ترتّب أي جزاء او نتيجة على تجاوز تلك المهلة، مما يستفاد منه بأن تلك المهلة ليست مهلة إسقاط وبالتالي فإنه ليس هناك ما يمنع من إصدار مرسوم لدعوة الهيئات الناخبة بعد حلولها.

ويتأكّد هذا التوجّه من خلال مقارنة نص المادة 44 أعلاه، مع نصوص الدستور اللبناني التي تتضمن مهلاً متعلّقة بأعمال انتخابية، إذ تنص المادة 25 من الدستور على انه:« إذا حل مجلس النواب وجب أن يشتمل قرار الحل على دعوة لإجراء انتخابات جديدة وهذه الانتخابات تجري وفقاً للمادة 24 وتنتهي في مدة لا تتجاوز الثلاثة أشهر» فيما ترتّب الفقرة الأخيرة من المادة 55 من الدستور جزاء ونتيجة قانونية على مخالفة هذه المهلة بحيث تفيد:«في حال عدم إجراء الانتخابات ضمن المهلة المنصوص عنها في المادة الخامسة والعشرين من الدستور يعتبر مرسوم الحل باطلاً وكأنه لم يكن ويستمر مجلس النواب في ممارسة سلطاته وفقاً لأحكام الدستور». إضافة إلى ذلك وبالإطلاع على نص المادة 73 من الدستور التي تتحدث عن أصول دعوة مجلس النواب لانتخاب رئيس الجمهورية نجد انها ترتّب جزاء ونتيجة قانونية في حال عدم دعوة المجلس من قبل رئيسه للانتخاب خلال المهلة الدستورية بحيث تنص:
«قبل موعد انتهاء ولاية رئيس الجمهورية بمدة شهر على الأقل أو شهرين على الأكثر يلتئم المجلس بناء على دعوة من رئيسه لانتخاب الرئيس الجديد. وإذا لم يدع المجلس لهذا الغرض فانه يجتمع حكماً في اليوم العاشر الذي يسبق اجل انتهاء ولاية الرئيس».

ومن جهة مقابلة، فإنه بالرجوع إلى أحكام المادة 41 من الدستور التي تنص على أنه:« إذا خلا مقعد في المجلس يجب الشروع في انتخاب الخلف في خلال شهرين. ولا تتجاوز نيابة العضو الجديد اجل نيابة العضو القديم الذي يحل محله.أما إذا خلا المقعد في المجلس قبل انتهاء عهد نيابته بأقل من ستة أشهر فلا يعمد إلى انتخاب خلف» والمادة 42 منه التي تفيد بأن:«تجري الانتخابات العامة لتجديد هيئة المجلس في خلال الستين يوماً السابقة لانتهاء مدة النيابة»  يتبيّن أن هاتين المادتين لا ترتّبان أي جزاء أو نتيجة قانونية على تجاوز المهل الواردة فيهما هذا مع الإشارة إلى أن الحكومات اللبنانية لم تلتزم في احيان كثيرة، فيما سبق، بمهلة الشهرين الواردة في المادة 41 أعلاه، رغم التأكيد عليها في قوانين الإنتخاب المتعاقبة وآخرها بموجب المادة 45 من القانون رقم 25/2008. وهذا ما هو ثابت من خلال المرسوم النافذ حكماً رقم 493 تاريخ 2/7/2007، الرامي إلى دعوة الهيئات الإنتخابية النيابية الفرعية في دائرتي:جبل لبنان الثانية – المتن و بيروت الثانية والذي صدر بعد ثمانية أشهر من  شغور مقعد النائب بيار الجميل بالوفاة في دائرة جبل لبنان الثانية[7].

هذا فضلاً عن أن الملاحظ في المادة 42 من الدستور أنها لم تتحدث إطلاقاً عن دعوة الهيئات الناخبة.

وأكثر من ذلك وبالعودة إلى نصوص قانون الإنتخابات النيابية، نجد أن أحكام المادة 44 منه وعلى الرغم من ورودها بصيغة عامّة وعدم حصرها بالحالة التي يتم فيها إجراء الإنتخابات العامة، فإنه يستحيل تطبيقها على حالة الإنتخابات الفرعية وحالة حل مجلس النواب، مع الإشارة إلى أن تطبيق المادة 44 على هذه الحالة الأخيرة يجعل من مرسوم الحل باطلاً وكأنه لم يكن سنداً للمادة 55 من الدستور.

أضف إلى ذلك، ان قانون الإنتخابات النيابية لم يشذ عن المبدأ المتعلّق بتحديد مهل الإسقاط بنص قانوني صريح عبر ترتيب الجزاءات والنتائج القانونية على تجاوز هذه المهل. وهذا ما هو واضح من نص المادة 106 من القانون المذكور على سبيل المثال لا الحصر التي تفيد فقرتها الأخيرة بأنه:«يجب أن لا تتجاوز المهلة المعطاة للتسجيل (أي تسجيل أسماء اللبنانيين غير المقيمين اللذين يرغبون بالإقتراع في الخارج) 31 كانون الأول من السنة التي تسبق موعد الانتخابات النيابية، يسقط بعدها حق الاقتراع في الخارج في الانتخابات النيابية التالية».

والأهم من ذلك هو ما ورد في تعميم لوزيري العدل والداخلية والبلديات في شهر حزيران من العام 2009 حيث تضمن أن لجان القيد ملزمة بحسب القانون وبصورة خاصة المادة 81 من قانون الانتخاب التي تفيد «لا يجوز لأحد أن يقترع إلا إذا كان إسمه مقيداً في لائحة الشطب العائدة للقلم، أو إذا كان قد استحصل من لجنة القيد المختصة على قرار بقيد إسمه»، بالترخيص لمن سقط قيده أو إسمه سهوا أو خطأ من لوائح الشطب للمشاركة في عملية الاقتراع شرط التدقيق في المستندات الثبوتية التي ينص عليها القانون (إخراج قيد، سجل عدلي)[8]،وذلك على الرغم مما ورد في المادة 35 من القانون نفسه التي أوجبت مراجعة لجان القيد المختصة لإجراء التصحيح في لوائح الشطب من قبل كل ذي مصلحة في المهلة الواقعة بين العاشر من شباط والعاشر من آذار[9].

وفي نفس السياق، نشير إلى المادة الثامنة من القانون رقم 154 تاريخ 22/7/1992 (تعديل بعض أحكام قانون انتخاب أعضاء مجلس النواب وتعديلاته) التي رتّبت نتيجة قانونية على تجاوز مهلة الستين يوماً المحدّدة في المادة 42 من الدستور حيث نصّت:«يعدل نص الفقرة الأولى من المادة الوحيدة من القانون رقم 1 الصادر بتاريخ 7/12/1989 المتضمن تمديد ولاية مجلس النواب على الوجه الآتي:

تعتبر ولاية مجلس النواب منتهية بتاريخ 15/10/1992 بدلاً من 31/12/1994.

واذا لم تحصل الانتخابات العامة خلال المهلة المحددة في المادة 42 من الدستور تعتبر الفقرة السابقة من هذه المادة ملغاة حكماً وتستمر ولاية مجلس النواب حتى 31/12/1994».

وفي هذا ما يؤكّد على ما أبديناه أعلاه لناحية أن المهلة المحدّدة في المادة 42 من الدستور ليست مهلة إسقاط كون هذه المادة لا ترتّب بذاتها أية نتائج قانونية على تجاوز المهلة المحدّدة فيها،هذا من جهة، ومن جهة أخرى فإن هذا النص يؤكّد على أن نصوص الدستور والقوانين عموماً وقانون الإنتخاب خصوصاً تراعي مبدأ وجوب ذكر مهل الإسقاط بنص صريح يرتب بشكل واضح النتائج الناجمة عن تجاوزها.

وعليه فإن تجاوز مهلة التسعين يوماً الواردة في المادة 44 من القانون رقم 25/2008 لا يترتّب عليه إسقاط حق الحكومة بإصدار مرسوم دعوة الهيئات الناخبة وبالتالي لا يترتّب عليه بطلان هذا المرسوم في حال صدوره بعد انقضاء المهلة.لعدم وجود نص صريح بهذا الشأن.
 
2-إن ما ذكرناه أعلاه، حول أن مهلة التسعين يوماً ليست مهلة إسقاط لا يعني ان الحكومة قد أضحت مطلقة اليد في إصدار أو عدم إصدار المرسوم أنى وأينما تشاء. كما لا يعني أن الحكومة يمكنها أن تتحلّل من إصدار ذلك المرسوم بحجة الطبيعة غير المسقطة للمهلة، فبمجرّد حلول مهلة التسعين يوماً، تصبح الحكومة ملزمة بإصدار مرسوم دعوة الهيئات الناخبة فوراً وإلا في أقرب الآجال.

وبمعنى آخر، إذا كان للحكومة صلاحية استنسابية أو تقديرية في اختيار الوقت الملائم لدعوة الهيئات الناخبة قبل حلول موعد التسعين يوماً، فإنها بحلول تلك المهلة تصبح ذات صلاحية مقيّدة في إصدار المرسوم. فكون المهلة غير مسقطة شيء وإلزامية إصدار المرسوم بعد حلول المهلة شيء آخر. وبالتالي فإنه يمكن لكل ذي مصلحة، وهو عملياً كل ناخب مقيّد في قوائم الناخبين، في حال انقضاء مهلة التسعين يوماً دون دعوة الهيئات الناخبة أن يطعن بهذا الموقف أمام مجلس شورى الدولة، لا سيما وأن النزاعات المتعلّقة بالقضايا الإنتخابية تخضع للأصول الموجزة أمام هذا المجلس، وبالتالي يعفى المستدعي من موجب استصدار قرار إداري مسبق من السلطة الإدارية للطعن فيه وذلك سنداً للمواد 102،63 و103 من نظام مجلس شورى الدولة.

ومن هنا، فلو افترضنا أن احدهم طعن بموقف الحكومة الرافض لإصدار مرسوم دعوة الهيئات الناخبة خلال المهلة القانونية وصدر حكم من القضاء الإداري بإبطال هذا الموقف بعد انقضاء مدة التسعين يوماً، وهذا ما سيحصل على الأرجح، وأرادت الحكومة إصدار مرسوم دعوة الهيئات الناخبة تنفيذاً لهذا القرار الملزم لها سنداً للمادة 93 من نظام مجلس شورى الدولة، فكيف يمكنها ذلك لو افترضنا أن مهلة التسعين يوماً هي مهلة إسقاط؟

3-إن هيئة التشريع والإستشارات في وزارة العدل، ومن خلال استشارتها رقم 125/2013 (أساس رقم 115/إ/2013) تاريخ 8/2/2013، تحدثت صراحة عن الحالة التي لا يصدر فيها مرسوم دعوة الهيئات الناخبة في موعده القانوني، فاعتبرت أن الحملة الإنتخابية تبدأ في مطلق الأحوال في اليوم التسعين السابق لانتهاء ولاية مجلس النواب ولو لم يصدر مرسوم دعوة الهيئات الناخبة. وهذا ما نستنج منه إمكانية صدور هذا المرسوم في اي وقت خلال المدّة المذكورة.

4-حتى لو تجاوزنا كل ما تقدّم، وافترضنا جدلاً أن مهلة التسعين يوماً هي مهلة إسقاط لا يجوز بعدها إصدار مرسوم دعوة الهيئات الناخبة، فإن القضاء الإداري في لبنان غير مختص للنظر بمشروعية  هذا المرسوم. فقد اعتبر مجلس القضايا لدى مجلس شورى الدولة في قراره رقم 701/2006-2007 تاريخ 18/7/2007 في قضية انطوان أوريان/الدولة اللبنانية – رئاسة مجلس الوزراء[10] أن قاضي الإنتخاب أي المجلس الدستوري هو الصالح للنظر بمرسوم دعوة الهيئات الناخبة لانتخاب اعضاء مجلس النواب. ومما ورد في ذلك القرار«وبما أن الحرص على أن يكون لكل مرجع قضائي حقل الصلاحية الخاص به يؤدي إلى التمسك بالنظرية المعروفة بتوحيد الصلاحية Théorie du bloc compétence   والتي وإن راحت تتزعزع أحياناً بفعل بعض الدقائق والإستثناءات الطارئة عليها…

فهي تظل ملائمة لرعاية مثل النزاع المطروح أمام هذا المجلس نظراً لطبيعة الموضوع المعالج (التنازع الناجم عن الإنتخابات النيابية)، ولأن الأمر لا يتعلّق بموقف القضاء الإداري وحده بل كذلك بالموقف الذي يتخذه قاضي الإنتخاب (المجلس الدستوري).

وبما أن الإنطلاق من نظرية توحيد الصلاحية،ومن مجمل التعليل المتقدّم، وأمام غياب النص الصريح الذي يجعل مجلس شورى الدولة صالحاً للنظر في الطعن في مرسوم دعوة الهيئات الإنتخابية – وهو وجه من وجوه الأعمال التمهيدية المتصلة بالعملية الإنتخابية -، يكون القضاء الإداري غير صالح للنظر في النزاع المطروح».

هذا مع العلم أن اجتهاد المجلس الدستوري اللبناني قد استقر على اعتبار أن الأعمال التمهيدية التي تسبق العملية الإنتخابية يخرج النظر فيها عن اختصاص المجلس الدستوري كقاضي انتخاب[11]

وفي ذلك ما يطرح التساؤلات حول وجود جهة قضائية صالحة أساساً للنظر في مرسوم دعوة الهيئات الناخبة.

5-أنه حتى لو افترضنا جدلاً أن مجلس شورى الدولة في لبنان صالح للنظر في مشروعية مرسوم دعوة الهيئات الناخبة، إلا أن المادة 106 من نظام هذا المجلس قد نصّت صراحة على أن: «لا يقبل طلب الإبطال بسبب تجاوز حد السلطة إلا ممن يثبت أنه له مصلحة شخصية ومباشرة ومشروعة في إبطال القرار المطعون فيه».

وبالعودة إلى مرسوم دعوة الهيئات الناخبة رقم 321/2014، يتبيّن أن صدوره متأخراً يوماً واحداً عن الموعد الذي كان يجب أن يصدر فيه، لم يمس بحقوق الناخبين أو المرشّحين. وخير دليل على ذلك هو صدور تعميم وزير الداخلية والبلديات رقم 14/إ م/2014 المتعلّق بتنظيم إجراءات الترشّح للإنتخابات،كما لا يُرتَجَى أن يستفيد أحد من إبطال هذا المرسوم،لا بل على العكس من ذلك وكما بينّا سابقاً فإن عدم صدور هذا المرسوم رغم حلول مهلة التسعين يوماً يوجب مراجعة القضاء الإداري لعدم قانونية مثل هكذا تصرّف وليس العكس.

وفضلاً عن ذلك، فإن إبطال مرسوم دعوة الهيئات الناخبة، يعني عدم إجراء الإنتخابات في الموعد الدستوري، والتنكر للمبادئ الديمقراطية في تكوين السلطة وإحداث فراغ في السلطة التشريعية التي تعتبر مصدراً لجميع السلطات. وهذا ما يجعل من المصلحة في إبطال المرسوم المنوّه عنه،حتى في حال توافرها جدلاً،مصلحة غير مشروعة.

فلا يكون من مجال لنظر القضاء الإداري بمشروعية مرسوم دعوة الهيئات الناخبة رقم 321/2014.