بتاريخ 8/2/2018، أصدر مجلس شورى الدولة قراراً أكّد فيه أنه ليس للمديرية العامة للأمن العام أن تعدل شروط دخول وإقامة السوريين في لبنان، طالما أن القانون حصر هذه الصلاحية في مجلس الوزراء دون سواه. وعليه، أبطل المجلس قرار الأمن العام الصادر في سنة 2015 وهو القرار الذي أدّى إلى منع دخول العديد من المواطنين السوريين الأراضي اللبنانية وتجريد آخرين من الإقامة النظامية أو من تجديدها في لبنان.

ويأتي هذا القرار في إطار الدعوى المقدمة في العام 2015 من قبل أحد اللاجئين السوريين إلى جانب جمعيتي “المفكرة القانونية” و”روّاد” للطعن بتعليمات الأمن العام المتعلقة بتعديل شروط دخول وإقامة السوريين. وكانت الجهة المستدعية برّرت دعواها عند تقديمها بسعيها لعقلنة سياسات الدولة وكيفية تعاملها مع الهواجس الناشئة عن أزمة اللجوء، والتأكيد على الضوابط القانونية التي يقتضي التمسك بها في كل حين، ومن أبرزها حق اللجوء المكرس دولياً والاتفاقية الدولية الموقعة مع سوريا والتي تضمن حرية التنقل للأشخاص بين البلدين. وضمناً، هدفت الدعوى إلى تحميل المؤسسات السياسية والقضائية مسؤوليتها في ملف اللاجئين الذي لا يمكن أن يحتكر جهاز أمني تحديد قواعد التعامل معه.

وأهم ما جاء في هذا القرار، هو الآتي:

• أن قرارات الأمن العام المتعلقة بشروط دخول وإقامة الأجانب تخضع للرقابة القضائية،
• أن قرار الأمن العام الصادر في العام 2015 مخالف للقانون لصدوره عن جهة غير مختصة،
• أن مجلس الوزراء هو السلطة الصالحة لتعديل شروط دخول وإقامة الأجانب،
• أن دور الأمن العام ينحصر بتطبيق هذه الشروط دون الحق بتعديلها أو بفرض رسوم جديدة،
• أنه لا يوجد مبرّر قانوني لعدم ممارسة مجلس الوزراء لهذه الصلاحية، كون عمله لم يكن معطلاً ولعدم توفر شروط الظروف الاستثنائية التي قد تبرر تجاوز صلاحياته؛
• أن أي تعديل لشروط دخول وإقامة السوريين في لبنان يجب أن يراعي الاتفاقيات الدولية الموقعة مع سوريا والتي تضمن حرية التنقل للأشخاص بين البلدين وحرية الإقامة والعمل.

ما أهمية قرار مجلس شورى الدولة؟

في قراره المذكور، اتّجه مجلس شورى الدولة نحو تعزيز دولة القانون والمؤسسات، لما لهذا القرار من أبعاد هامة على عدة أصعدة:

أولا: إلزام الحكومة بتحمل مسؤوليتها في تحديد سياسة اللجوء للبنان، بعدما تقاعست عن ذلك لمدة ست سنوات، تاركة الأمر للمؤسسات الأمنية والبلديات. وقد أدّى ذلك إلى اختلافات جذرية في سياسات اللجوء واتجاهات السلطات الإدارية والأمنية المحلية. ففي حين سهّلت بعض البلديات إقامة السوريين فيها نظراً للجوئهم الاضطراري واستفادت في المقابل من نشاط وتمويل المنظمات الدولية لتحسين الأوضاع الاقتصادية والاجتماعية في نطاقها، اتجهت بلديات أخرى إلى فرض إجراءات تقييدية بحق السوريين غالباً ما كانت مخالفة للقوانين ومتجاوزة لصلاحياتها القانونية. وعليه، يؤكد القضاء في هذا القرار أن ممارسة لبنان لسيادته وحماية أمنه تخضع للقوانين التي منحت السلطة السياسية ممثلة بمجلس الوزراء الدور الأساسي لتحديد سياسات البلاد، كونها الجهة التي من المفترض أن تخضع ليس فقط للمحاسبة القانونية بل السياسية أيضاً.

ثانياً: إخضاع أداء الأمن العام للضوابط القانونية والحدّ من ممارساته الآيلة إلى تجاوز صلاحياته القانونية لممارسة صلاحيات تعود للحكومة أو حتى أحيانا للمجلس النيابي. ومن البيّن أن هذه الممارسات باتت تشكل أحد أبرز الانزلاقات المؤسساتية الآيلة إلى تغليب الاعتبارات الأمنية على حقوق الأفراد، وبخاصة الأجانب منهم. فالإطار القانوني المعتمد حاليا فيما يتعلّق بالأجانب يستند بشكل واسع على تعليمات إدارية صادرة عن الأمن العام، غالبا من دون أي رقابة فعلية من المؤسسات السياسية أو القضائية. وتشمل هذه التعليمات مثلا مسألة إرساء نظام الكفالة سيئ السمعة واحتجاز الأجانب من دون سند قانوني (مما أدى إلى مظالم بالجملة) وتنظيم شروط دخولهم إلى لبنان ومنحهم إقامات. كما هي تتضمن قيوداً قاسية على الأكثر تهميشاً منهم كاللاجئين وعاملات المنازل وذوي الدخل المحدود. وبالطبع، ما كان لهذه الممارسات أن تصل إلى ما وصلت إليه، لولا تخلّي المؤسسات السياسية والقضائية (النيابة العامة التمييزية بشكل خاص) المتمادي عن مسؤولياتها في هذا المجال.

ثالثا: الإقرار بأن قرار الأمن العام يلحق ضرراً مباشرا بالمواطنين السوريين. وهذا ما ينطبق بشكل خاص على المستدعي في القضية المنظورة من مجلس شورى الدولة الذي كان تم طرده على الحدود اللبنانية. كما ينطبق نظريا على من اضطروا لعبور الحدود عبر معابر غير رسمية هربا من الاضطهاد، وقد يكون من بينهم 15 شخصاً تجمدوا من البرد في بداية العام 2018 في إطار سلوكهم أحد هذه المعابر. كما تضرر من هذا القرار مباشرة كل من تم تجريدهم من الإقامة الرسمية بحيث تقدر الأمم المتحدة أن أكثر من 74% من اللاجئين السوريين لا يحملون إقامة رسمية، وذلك بسبب عدم استيفائهم للشروط الجديدة التي تضمنتها تعليمات الأمن العام المبطلة منذ 2015. وكانت تعليمات الأمن العام فرضت قيودا قاسية ومكلفة لتجديد سندات الإقامة من دون مراعاة خصوصيات اللاجئين، فوقع ضحيتها المواطنون السوريون غير القادرين على العودة إلى سوريا أو على مغادرة لبنان إلى بلد آخر. ومن أبرز العقبات التي يواجهها السوريون للاستحصال على إقامة قانونية: صعوبة الحصول على إقامة بناء لصفة اللجوء، فرض تأمين كفيل لبناني، ارتفاع تكلفة الإقامة، وإصدار قرارات الإخراج من البلاد بحق العديد من السوريين الذين عجزوا عن الحصول على إقامة رغم عدم تنفيذ قرارات الإخراج فعليا، احتراماً لمبدأ عدم الترحيل القسري. ويسجل أن قرار العام 2015 قد شهد تعديلين أساسيين: الاوّل فيما يتعلق بإعفاء فئة من اللاجئين من رسوم الإقامة وتجاوزها في شباط 2017، والثاني فيما يتعلق بالسماح بتغيير الكفيل بشكل استثنائي بين أيلول 2017 وآذار 2018. كما من المتضررين الأشخاص الذين نجحوا في الحصول على إقامة نظامية، إنما في إطار نظام الكفالة، مما أسهم عمليا في تسهيل استغلالهم والانتقاص من حقوقهم.

ما هي النتائج المتوقعة من هذا القرار؟

يكتسب قرار مجلس شورى الدولة القوة التنفيذية فور صدوره، مما يعني أن السلطات المعنية (وزارة الداخلية والامن العام ومجلس الوزراء) ملزمة بتنفيذه خلال “مهلة معقولة” وفقاً للمادة 93 من نظام مجلس شورى الدولة. والتنفيذ هنا يقتضي، بداية، التسليم بإبطال قرار الأمن العام الصادر في 2015 لعدم قانونيته، وإبطال مجمل التعليمات الصادرة على أساسه أو نناء عليه. ويتبع ذلك أمر من إثنين:

• إما يعود الأمن العام إلى تطبيق التعليمات المعمول بها قبل العام 2015، حيث كان يسمح للسوريين بدخول لبنان بغض النظر عن سبب دخولهم، ويمنحون إقامات لمدة ستة أشهر قابلة للتجديد. وهو أمر سيساهم في تصحيح الأوضاع القانونية للعديد من المقيمين في لبنان من دون سند إقامة رسمي،
• واما أن يصدر مجلس الوزراء قراراً جديداً لتنظيم شروط دخول وإقامة السوريين وفقا لما يراه مناسباً، وهو ما يلزم الحكومة بتحمّل مسؤوليتها في هذا المجال ويتطلب توافقاً سياسياً بين مختلف أطراف الحكومة. وفي حال صدور قرار جديد، يتوجب مراعاة حرية التنقل والإقامة بين البلدين المنصوص عليها في الاتفاقيات الثنائية مع سوريا، وعدم فرض رسوم إقامة على السوريين تطبيقاً للمادة 25 من المرسوم 10188/1962 التي تستثني السوريين من دفع رسوم الإقامة، وفقا لما جاء في قرار مجلس شورى الدولة. كما من بين في هذه الحالة أن على مجلس الوزراء وضع سياسته على نحو يضمن الكرامة الإنسانية، بالتوافق مع الإعلان العالمي لحقوق الإنسان والاتفاقيات والمعاهدات الدولية التي صادق عليها، والتي باتت جزءا لا يتجزأ من دستوره عملا بمقدمته. ونشير في هذا الإطار إلى أن “المفكرة القانونية” كانت قدمت إلى وزارة الداخلية في تشرين الثاني 2016 عدداً من الاقتراحات في هذا المجال، ومنها إعفاء اللاجئين السوريين من شرط الإقامة أسوة بالتجربة الأردنية واستبدالها بالتسجيل لدى وزارة الشؤون الاجتماعية أو لدى البلديات تحت إشراف وزارة الداخلية.

فضلاً عن ذلك، من النتائج المتوقعة لهذا القرار أن تمتنع المحاكم اللبنانية عن معاقبة السوريين لدى مخالفتهم قرار العام 2015 عن طريق الدخول خلسة أو تجاوز الإقامة، نظراً لصدوره عن سلطة غير مختصة.

تفاصيل قرار مجلس شورى الدولة

إضافة الى المذكور أعلاه، خلص قرار مجلس شورى الدولة أيضا إلى الأمور الآتية:

• أن قرار الأمن العام يخضع للرقابة القضائية، كونه لا يدخل ضمن فئة “الأعمال الحكومية”، وقد جاء ذلك رداً على طلب الدولة رد الدعوى لاعتبارها أن القرار يخرج عن رقابة القضاء كونه يتصل بأعمال السيادة وممارسة سلطة الحماية وتأمين النظام العام والعلاقات الدولية؛
• أن قرار الأمن العام قابل للطعن على أساس أنه قرار إداريّ نافذ وضارّ كونه يضيف قواعد جديدة تمس المركز القانوني للمستدعي اللاجئ السوري وتنعكس مفاعيلها على سائر السوريين الذين يريدون الدخول الى لبنان. وقد جاء ذلك رداً على طلب الدولة بردّ الدعوى، على أساس أن القرار لا يمنع دخول السوريين بل ينظمه فقط فلا ينجم عنه أي ضرر،
• أن للمستدعي الصفة والمصلحة للطعن بقرار الأمن العام، كونه متضرراً بشكل مباشر منه. ويشار إلى أن المجلس اعتبر بالمقابل الجمعيتين المستدعيتين “المفكرة القانونية” و”روّاد” من غير صفة للطعن، لأن أيا منهما “لم تثبت أنه يدخل ضمن غاياتها التقدم بالمراجعات القضائية في موضوع منع النازحين من دخول لبنان أو تشديد القيود على هذا الدخول”. ونشير هنا، إلى أن هذا الامر يؤدي عملياً إلى حصر إمكانية الجمعيات بالطعن بالقرارات الإدارية التي تمس بأهدافها، خاصة أن ثمة ممارسة لدى وزارة الداخلية برفض السماح لأي جمعية بإدراج “التقاضي” ضمن أهدافها ونشاطاتها.

أما فيما يتعلق بالجهة الصالحة لتعديل شروط دخول وإقامة السوريين إلى لبنان، فقد جاء في القرار حرفياً:

“وبما أنه ولئن صح أن النصوص المذكورة آنفا جاءت تعطي الأمن العام صلاحيات واسعة في كل ما يتعلق بمراقبة الحدود اللبنانية وضبط المخالفات التي تحصل عليها وإبلاغ الجهات المعنية عن المخالفات، غير أن هذه الحرية المعطاة للأمن العام تبقى واجبة الممارسة ضمن السقف المرسوم بموجب القوانين المرعية للإجراء والاتفاقيات الدولية. (…)

“وبما أنه يتضح من مجمل هذه النصوص أن السلطة الصالحة لتحديد رسوم المرور والإقامة ولتحديد شروط وكيفية منح السمات وبطاقة الإقامة هي مجلس الوزراء بمرسوم يصدر عنه، وأنه في حال تعديل هذه الشروط والرسوم، فالسلطة المولجة إجراء هذه التعديلات تكون مجلس الوزراء ذاته وليس أي مرجع آخر عملا بقاعدة موازاة الصيغ. Le parallélisme des formes.

كما يتبيّن أن قانون 1962 جاء لينص على تطبيقه على الأجانب مع مراعاة أحكام الاتفاقيات الدولية التي تسمو بطبيعة الحال على القانون الداخلي بموجب المادة 2 من أصول المحاكمات المدنية. ذلك أن المادة الأولى من اتفاقية التعاون بين الجمهورية اللبنانية والجمهورية العربية السورية المجاز إبرامها للحكومة اللبنانية بموجب القانون رقم 298 تاريخ 22/2/1994 تنص على حرية انتقال الأشخاص بين لبنان وسوريا وحرية الإقامة والعمل وفقا للقوانين والأنظمة الداخلية المرعية الاجراء.

وبما أنه يقتضي تبعا لما تقدم اعتبار أن لا دور للمديرية العامة للأمن العام في تحديد شروط وفي تحديد رسوم الداخلين إلى لبنان من الرعايا السوريين، إنما دورها يقتصر على الرقابة وإفادة الجهات المعنية في حال حصول مخالفات من قبل الأجانب أو في حال شكل هؤلاء خطرا على الأمن والسلم اللبناني.

وبما أنه وعلى سبيل الاستطراد، يقتضي معرفة ما إذا كان هنالك ظروف استثنائية في لبنان تبرر تدخل الأمن العام وإحلال نفسه مكان مجلس الوزراء في ممارسة الصلاحية المنصوص عليها في القانون 1962 ومرسومه التطبيقي. (…)

وبما أنه وإن كان من الواضح والثابت أن لبنان كان يمر في ظروف أمنية واقتصادية دقيقة جدا بتاريخ اتخاذ القرار المطعون فيه، غير أن هذه الظروف لم ترق إلى سويّة تعطيل المؤسسات الدستورية كافة وإلى شل العمل المؤسساتي بشكل يستحيل معه اتخاذ القرارات المناسبة لحل الأزمات التي يمر بها. فمجلس الوزراء كان لا يزال ينعقد بشكل دوري وفي مواعيده، الأمر الذي يجعل منه قادرا على اتخاذ القرار – إن شاء وضمن رسمه للسياسة العامة للبلاد – بتحديد وتقييد دخول السوريين إلى لبنان في ظل الخطر الذي يهدد البلاد من جراء وفود النازحين السوريين إلى لبنان.

وبما أن شروط الظروف الاستثنائية المتذرع بها من قبل الجهة المستدعى بوجهها لا تكون متوفرة.

وبما أنه يقتضي تبعا لمجمل ما تقدم إبطال القرار الضمني برفض إلغاء القرارات الصادرة عن المديرية العامة للامن العام المتعلقة بتنظيم دخول وإقامة المواطنين السوريين في لبنان لاعتباره صادرا عن سلطة غير مختصة لاتخاذه.”