يشكّل التقرير السنوي لرئيس مجلس شورى الدولة في لبنان وثيقة دورية هامّة تُطلعنا عن كثب على أعمال المجلس المذكور ووضعية القضاء الإداري في لبنان عامة. فوفق نظام مجلس شورى الدولة، تجتمع الهيئة العامّة لهذا المجلس المؤلّفة من جميع أعضائه مرّة كل سنة وذلك في شهر تشرين الأول بناءً على دعوة رئيسه الذي يعرض على البحث تقريراً يتضمن أعمال مجلس شورى الدولة خلال السنة السابقة والإشارة إلى الإصلاحات التشريعية والنظامية والإدارية التي يراها موافقة للمصلحة العامة. ثم تُرفع مقررات الهيئة العامة بواسطة رئيس المجلس إلى وزير العدل.

وإصدار تقرير مماثل لا يقتصر على جهة القضاء الإداري في لبنان. فالمادة 29 من قانون القضاء العدلي اللبناني، تفرض الأمر نفسه على الرئيس الأول لمحكمة التمييز الذي عليه في مطلع كل سنة قضائية أن يضع تقريراً سنوياً عن أوضاع المحاكم العدلية في السنة المنصرمة وأعمالها، ويعرضه على مجلس القضاء الأعلى لمناقشته وإقراره ثم يرفعه إلى وزير العدل. الا أنه، ما عدا ما نص عليه مرسوم تنظيم أمانة سر مجلس القضاء الأعلى (2014) الذي أولاها صلاحية تنظيم مشروع التقرير السنوي المشار إليه، يُغيّب أي حديث عن تقرير مماثل.

وإذا كان من الواضح أن النصوص المتعلّقة بديوان المحاسبة هي وحدها التي فرضت نشر تقريره السنوي في الجريدة الرسمية، يُسجّل بالمقابل لمجلس شورى الدولة التزامه بإصدار تقريره السنوي في الموعد المحدد قانوناً وإن بقي غير معلن.

وفي سبيل تشجيع ثقافة الاطلاع على مثل هذه التقارير، والتعليق عليها، وبعد أن أُتيح لنا الاستحصال على التقرير السنوي لرئيس مجلس شورى الدولة للسنة القضائية 2013-2014، وجدنا أنه لا بد من التمحيص في هذا التقرير وسبر أغواره وصولاً إلى تقييم ما ورد فيه. هذا ما استطاع الحقوقي نجيب فرحات إنجازه من زوايا عدة، ننشر أقساماً منها في الصفحات التالية، على أن ينشر التعليق كاملاً على موقعنا الإلكتروني. وما يزيد من أهمية هذا العمل هو أن عمل مجلس شورى الدولة (القضاء الإداري) يبقى عموماً غير معروف، رغم دوره الأساسي في توجيه مؤسسات الدولة ومساءلتها. ومن شأن هذا الدور أن يجعله حامي المواطن في مواجهة تعسف السلطة (المحرر).  
 
في هذا القسم، سنتعرض لإنتاجية مجلس شورى الدولة، سواء في ما يتصل بدوره الاستشاري أو بدوره القضائي الذي يمارسه من خلال هيئات مختلفة.
 
الدور الاستشاري لمجلس شورى الدولة
تُتيح الغرفة الإدارية لدى مجلس شورى الدولة لهذا المجلس ممارسة وظيفته الاستشارية، التي يستمد منها اسمه. فمن المعلوم أن مجلس شورى الدولة هو من الهيئات الاستشارية المعاونة للسلطة المركزية، فلا تنحصر صلاحياته بالميدان القضائي البحت. وعليه، يساهم المجلس في إعداد مشاريع القوانين والمراسيم التشريعية والتنظيمية، فيبدي رأيه فيها ويقترح التعديلات التي يراها ضرورية ويهيئ ويصوغ النصوص التي يُطلب منه وضعها، وله من أجل ذلك أن يقوم بالتحقيقات اللازمة وأن يستعين بأصحاب الرأي والخبرة. كما يجوز استشارته في مشاريع المعاهدات الدولية ومشاريع التعاميم وفي أي موضوع هام يقرر مجلس الوزراء استشارته فيه. وفي هذا المضمار يتحدث التقرير السنوي عن أن الغرفة الإدارية قد أصدرت خلال السنة القضائية 2013-2014 ما مجموعه 395 رأياً مسجلاً تناقصاً في ورود طلبات إبداء الرأي عن السنوات القضائية السابقة. ويردّ التقرير النقص في عدد الملفات المنجزة في الغرفة الإدارية إلى التأخر في تشكيل الحكومة لأشهر عدّة، ما أبطأ العمل لدى الإدارات العامة، وأن الغرفة الإدارية فصلت في العام موضوع التقرير الملفات المحالة إليها كافّة. ومن اللافت أن التقرير أشار الى أنه تم إصدار الآراء أحياناً في اليوم نفسه الذي يرد فيه الطلب بإبدائها أو في اليوم التالي.

ويضيف التقرير أن عدداً من الإدارات تنبّهت إلى ما ورد في التقارير السابقة من وجوب عرض مختلف النصوص التنظيمية على مجلس شورى الدولة لاستطلاع رأيه بشأنها، وأنه لا يزال يُلاحظ أن هناك عدداً قليلاً من القرارات التنظيمية لا تزال تصدر عن المراجع المختصة دون أن تقترن برأي مجلس شورى الدولة، وأن هذا ما يقتضي استدراكه من قبل المعنيين باعتباره من الأصول الجوهرية الواجب احترامها تحت طائلة إبطال المراسيم والقرارات التنظيمية التي لم تعرض لإبداء الرأي، وأن المجلس لم يتوانَ بالفعل عن إبطالها متى قدّمت أمامه مراجعات بشأنها([1]).

بيد أننا في المقابل، نسجّل في هذا المجال وتحديداً في السنة القضائية 2013-2014، صدور بعض القرارات القضائية عن مجلس شورى الدولة التي بدأت تخرج عن قاعدة وجوب استشارة المجلس بالمطلق. وهذا ما نقرأه في أحدها: «وبما أن قراري الإعلان لا يتضمنان أحكاماً تنظيمية تطبق على مباريات الدخول دائماً ودورياً ولا محل بالتالي لعرضهما على مجلس شورى الدولة لإبداء الرأي»([2]).ومن هنا يبدو أن مجلس شورى الدولة بدأ يحصر موجب استطلاع رأيه بالقرارات التنظيمية ذات الطابع الدوري والدائم دون القرارات التنظيمية المؤقتة، وذلك خلافاً لنص المادة 57 من نظامه التي جاءت واضحة وصريحة لناحية وجوب عرض جميع القرارات التنظيمية مهما كان نوعها ومدتها على المجلس لإبداء رأيه بشأنه، وبالتالي فإننا كنا نتمنى أن يورد التقرير تفسيراً لهذه الاجتهادات.

ويلاحظ التقرير أن بعض الإدارات العامة تطرح على مجلس شورى الدولة مسائل قانونية داخلة في اختصاص هيئة التشريع والاستشارات في وزارة العدل، ما يدعو المجلس لردها إلى مرجعها لأن مثل هذه المسائل لا يمكن أن تطرح على المجلس لإبداء الرأي بِشأنها إلا إذا كان المرجع طالب الرأي هو مقام مجلس الوزراء.

أما على صعيد القرارات الصادرة عن الغرفة الإدارية فقد لاحظنا اكتفاء التقرير بتعدادها دون نشرها أو على الأقل دون إيراد أهم ما تضمنته أسوة بما لاحظناه في تقارير سابقة. فالتقرير السنوي للسنة القضائية 2011-2012 قد تضمن نصوصاً لثلاثة آراء كاملة وقيّمة صادرة عن الغرفة الإدارية([3])، وهو ما غاب عن التقرير موضوع تقييمنا. وتبعاً لذلك، اقتصر تقييم الإنتاجية على الإنتاجية الكمية من دون أن يتمكن قارئ التقرير من الاطلاع على نوعية الاستشارات.  
 
المراجعات لدى مجلس شورى الدولة
يسجّل التقرير أن عدد المراجعات الواردة إلى مجلس شورى الدولة خلال السنة القضائية 2013 – 2014 قد بلغ 683 مراجعة أي بنقص ملحوظ عن الأعوام الأربعة السابقة حيث بلغت 907 في السنة القضائية 2012-2013 و831 في السنة القضائية 2011-2012 و752 عن السنة القضائية 2010-2011 و953 عن السنة القضائية 2009-2010. واللافت أن التقرير السنوي لم يبيّن أي شرح أو محاولة شرح لهذا النقص الكبير.

 ويشير التقرير إلى أن هناك 3045 دعوى لا تزال قيد النظر ومن هذه الدعاوى ما هو جاهز للحكم لدى رؤساء الغرف، ومنها ما هو لدى مفوضية الحكومة، ومنها ما هو لدى المستشارين المقررين، ومنها ما لا يزال قيد التبادل لدى قلم المجلس.

ويشير التقرير إلى صدور حوالي ألف وثلاثمئة قرار عن المجلس خلال السنة القضائية 2013-2014 بين قرارات نهائية وإعدادية ووقف تنفيذ، وفي ذلك بالغ الدلالة على عدم تأخر البتّ في الملفات بعد صيرورتها جاهزة للحكم، كما على متابعة إجراءات التحقيق في الملفات المحالة إلى المستشارين المقررين، وعلى البت في طلبات وقف التنفيذ أصولاً. إنما تبقى المعضلة في إجراءات ومهل التبادل التي تستغرق الوقت الأكبر بحكم النص القانوني.

وقد لوحظ في التقرير إشارته إلى التأكيد على المستشارين والمستشارين المعاونين بضرورة وضع جدول بالمراجعات المحالة إليهم، كل ستة أشهر، وجدول بالمراجعات التي نظمت فيها التقارير النهائية كل شهرين كي تتم مراقبة العمل بدقة. ومن شأن هذا التوجّه أن يؤدي إلى زيادة إنتاجية المجلس وتسريع الفصل بالدعاوى العالقة لديه، هذا مع الإشارة إلى أن التقرير قد نوّه بالإنتاجية اللافتة في مفوضية الحكومة([4]).
وأشار التقرير إلى وضعية الدعاوى التي احترقت ملفاتها أو فُقدت أثناء الأحداث، والتي لا تزال قيد التكوين، فهي لا تزال على حالها تقريباً من حيث عدم قيام الفرقاء بالسعي إلى إعادة تكوينها. ويبدو أنهم صرفوا النظر عن إعادة تكوينها لتقديرهم أن لا فائدة جدية ترجى من وراء هذه العملية. وقد أعاد التقرير اقتراحاً سبقت الإشارة إليه ومفاده استصدار قانون خاص بشأن هذه الدعاوى. ويلحظ هنا تكرّر هذه المطالبة في جميع التقارير السنوية لمجلس شورى الدولة. ونشير هنا الى إمكانية إعادة العمل بالمرسوم الاشتراعي رقم 40 تاريخ 20/5/1977 (تجديد الدعاوى والمعاملات القضائية التي فقدت أثناء الحوادث) بشأن هذه الدعاوى مع إدخال التعديلات اللازمة عليه.
 
إنتاحية ضئيلة لمجلس القضايا  
 يعدّ مجلس القضايا إحدى وحدات مجلس شورى الدولة. وهو يتألف من رئيس مجلس شورى الدولة رئيساً ومن رؤساء الغرف وثلاثة مستشارين يختارهم رئيس المجلس في بداية كل سنة قضائية أعضاء. ويُستأنس بالمبادئ التي تنطوي عليها قرارات هذا المجلس لتوحيد اجتهاد غرف مجلس شورى الدولة.

ويمكن إحالة أية دعوى عالقة أمام مجلس شورى الدولة إلى مجلس القضايا إما بقرار من رئيس مجلس شورى الدولة أو بقرار من مكتب مجلس شورى الدولة بناءً لاقتراح أحد رؤساء الغرف أو مفوض الحكومة، وعند إحالة الدعوى على مجلس القضايا ترفع يد الغرفة عنها بمجرّد صدور قرار إحالتها. وتدخل دعاوى القضاة والدعاوى المقدّمة نفعاً للقانون([5])ضمن صلاحية مجلس القضايا حكماً.
ويلاحظ من التقرير أن مجلس القضايا كان مؤلفاً من رئيس المجلس ورئيسي غرفتين وثلاثة مستشارين معيّنين، أي بغياب عضوين من أعضائه بحكم شغور مركز رئيسي غرفتين.

وقد أورد التقرير أن مجلس القضايا أصدر ستة قرارات نهائية خلال السنة القضائية 2013-2014 بالإضافة إلى قرارين إعداديين وقرار وقف تنفيذ، فيما ورد إلى مجلس القضايا 12 دعوى جديدة، وأحيلت إليه ست مراجعات، ولا يزال لديه 111 دعوى قيد النظر، وأن بعض هذه المراجعات لا يزال غير جاهز للحكم لأسباب مختلفة يتعلّق بعضها بعدم استكمال إجراءات التبليغ.

وعليه نسجّل أن إنتاجية مجلس القضايا تعدّ ضئيلة جداً نسبة إلى عدد المراجعات الواردة إليه والعالقة أمامه، ما يطرح أسئلة حول أسباب ذلك. وقد يكون أحد هذه الأسباب نقص عدد رؤساء الغرف، الأعضاء في هذا المجلس. لكن، يسجل أن التقرير لزم الصمت بشأن هذه الأسباب.
وقد نشر التقرير السنوي قراراً وحيداً صادراً عن مجلس القضايا بشأن دعوى مقدّمة من أحد القضاة وكنا نأمل نشر أكثر من قرار لهذا المجلس نظراً للأهمية التي تنطوي عليها مثل هذه القرارات عادة.
 
محكمة حل الخلافات، محكمة معطلة؟
تتألف محكمة الخلافات، وهي محكمة مختلطة، من قضاة عدليين وإداريين في الوقت عينه. ويرأسها دورياً رئيس مجلس شورى الدولة أو الرئيس الأول لمحكمة التمييز. ومن أبرز اختصاصاتها النظر في خلافات الصلاحية السلبية أي الخلافات الناتجة من قرارين صادرين بالدرجة الأخيرة بعدم الصلاحية في قضية واحدة، الأول عن محكمة إدارية والثاني عن محكمة عدلية.

ومن العودة إلى التقرير السنوي موضوع تقييمنا يتبدى أن رئاسة محكمة حل الخلافات كانت منوطة في العام القضائي 2013-2014 بالرئيس الأول لمحكمة التمييز ولم يكن أمامها سوى ثلاث مراجعات لا تزال عالقة، أي أن محكمة حل الخلافات لم تصدر أي قرار خلال السنة القضائية المنوه عنها. ويُظهر الاطلاع على تقارير سنوية سابقة وجود هذه المراجعات قيد النظر منذ سنوات عدة أمام المحكمة. ولا يقدّم التقرير أي تفسير لهذا الواقع. كما لا يقدّم أي توضيح حول طبيعة المراجعات العالقة أمام تلك المحكمة وما هي الصلاحيات التي تستند اليها.
 
قضاء العجلة، قضاء ذو صلاحيات محدودة
يعدّ قضاء العجلة الإداري حديث النشأة نسبياً في لبنان. وقد فرضته التطورات المستجدة بما يتلاءم مع متغيرات العصر. وعلى هذا الأساس فقد أوجده التعديل القانوني الصادر في 6/10/1993([6]) لنظام مجلس شورى الدولة كما تم تعديل صلاحيته بمقتضى القانون الرقم 227 تاريخ 31/5/2000 الذي أنشأ المحاكم الإدارية في لبنان. ومن أبرز الصلاحيات المناطة بقضاء العجلة الإداري، تعيين خبير بناءً لطلب صاحب العلاقة لمعاينة واقعة معينة من شأنها أن تسبب مراجعة لدى القضاء الإداري، واتخاذ جميع التدابير الضرورية الممكنة المؤقتة والاحتياطية التي من شأنها حفظ الحقوق ومنع الأضرار في حالات معينة وإلزام الخصم بأن يدفع لصاحب العلاقة الذي قدّم دعوى في الأساس عن قيمة المبلغ المطالب به عندما تكون مراجعته مرتكزة على أسباب جدية وهامة، وأخيراً النظر في المراجعات المتعلّقة بالإخلال بموجبات الإعلان وتوفير المنافسة التي تخضع لها الصفقات العمومية والاتفاقات المتعلّقة بإدارة المرفق العام. وتنحصر هذه الصلاحية برئيس المحكمة الإدارية أو من ينتدبه من دون رئيس مجلس شورى الدولة، علماً أن المحاكم الإدارية الابتدائية لم تنشأ واقعياً بعد.

وبالعودة إلى التقرير موضوع تقييمنا نجد أنه يتحدث في ميدان قضاء العجلة عن صدور 17 قراراً بتعيين خبير وسبعة قرارات قضاء عجلة.
وتسجّل ملاحظات عدة لهذه الناحية:

-   أوّلها غياب أي مراجعة مسندة إلى صلاحية قاضي العجلة الإداري كقاضي سلفة référé provision. وإننا نردّ ذلك إلى الشروط المعقّدة التي فرضها النص لهذه الناحية. فيشترط النصّ تقديم كفالة مصرفية للحصول على هذه السلفة، بخلاف المادة 579 من قانون أصول المحاكمات المدنية التي اكتفت باشتراط أن يكون الدين غير قابل لنزاع جدّي من دون حاجة لأي كفالة.

-   وثانيها غياب أية مراجعة مسندة إلى صلاحية قاضي العجلة كحامٍ لقواعد وموجبات الإعلان والمنافسة في الصفقات العامة. وذلك عائد بالطبع إلى إناطة هذه الصلاحية برؤساء المحاكم الإدارية أو من ينتدبونه، ما أدى إلى تعطيل هذا النص رغم أهميته نظراً لعدم إنشاء المحاكم الإدارية حتى تاريخه. ويشكل هذا الأمر سبباً إضافياً لتعجيل إنشاء المحاكم الإدارية.

-   وثالثها قلّة عدد المراجعات المتعلّقة بقضاء العجلة référéAdministratifوالمتعلّقة بحفظ الحقوق ومنع الأضرار. وذلك يعود برأينا إلى عدم معرفة أو عدم إلمام ذوي الشأن بصلاحيات هذا القضاء وحتى بوجوده من ناحية، وبالأخص إلى منع القاضي الإداري من اتخاذ أي تدبير أو إجراء من شأنه وقف تنفيذ عمل إداري أو بعضه من ناحية أخرى، رغم أن هذا مثل هذه الإجراءات أو التدابير قد تكون التدابير الوحيدة التي من شأنها حفظ الحقوق ومنع الأضرار. وإننا نستغرب فرض مثل هذا القيد على قاضي العجلة رغم أن قرارات وقف التنفيذ لا تتعرض بطبيعتها لأصل الحق.

-   ورابعها أن قرارات تعيين الخبراء ولئن كانت أكثر من قرارات قضاء العجلة في ميدان حفظ الحقوق ومنع الإضرار، إلا أن المراجعات المتعلّقة بها والتي بلغ عددها 17 في سنة كاملة تعدّ قليلة وبعيدة عما هو منتظر في هذا المجال إذا أخذنا بالاعتبار شمول صلاحية مجلس شورى الدولة جميع المناطق اللبنانية حالياً.
 
إنتاجية الغرف القضائية
تعد الغرف القضائية في مجلس شورى الدولة وعددها خمس من عداد وحدات المجلس المذكور. وهي تعدّ لبّ هذا المجلس ونواته الأساسية وذراعه التي يعمل من خلالها.

ويتألف كل من هذه الغرف من رئيس وعدد من المستشارين لا يقل عددهم عن اثنين ويلحق بها عدد من المستشارين المعاونين لمساعدتها في أعمالها. ويمكن للمستشار أن يكون عضواً في غرفتين قضائيتين على الأكثر. وتنظر في كل دعوى معروضة على أي من غرف المجلس هيئة مؤلفة من رئيس وعضوين أحدهم المقرر.

وقد أصدرت الغرف القضائية لدى مجلس الشورى خلال العام القضائي 2013-2014 عدداً معتبراً من القرارات ما بين نهائي وإعدادي ووقف تنفيذ بلغت نحو ألف وثلاثمئة قرار كما تمّت الإشارة إليه سابقاً، وهو ما فنّده التقرير السنوي.

ويسجّل من الاطلاع على تأليف غرف المجلس أنه جرت مراعاة أحكام الفقرة ما قبل الأخيرة من المادة 37 من نظام المجلس التي توجب على رئيس المجلس أن يترأس إحدى الغرف القضائية فيه، وذلك بخلاف ما هو عليه الحال في القضاء العدلي حيث بات الرئيس الأول لمحكمة التمييز لا يرأس أية غرفة في المحكمة المذكورة خلافاً لما تنص عليه المادة 27 من قانون القضاء العدلي لهذه الناحية.

وقد برز بالاطلاع على تأليف الغرف أن رئيسي الغرفتين الثانية والرابعة هما رئيسان بالإنابة وليسا أصيلين.

ويتبدّى أيضاً من خلال قرار تأليف غرف المجلس أنه جرى توزيع المستشارين والمستشارين المعاونين بالتساوي على سائر الغرف تقريباً، وقد تمت مراعاة القواعد القانونية اللازمة في هذا الصدد.

ويقتضي التنويه بأن التقرير قد تضمّن مختارات من أهم الاجتهادات الصادرة عن الغرف القضائية في المجلس للسنة القضائية 2013-2014، أسوة بما جرت عليه العادة في التقارير السابقة وما نأمل الاستمرار عليه في السنوات اللاحقة، رغم أن المادة 47 من نظام المجلس لم تنصّ صراحة على وجوب تضمين التقرير السنوي أهم القرارات الصادرة عن المجلس. وسنعرض القرارات المنشورة في بحث على حدة.
 
نشر في العدد السابع و العشرين من مجلة المفكرة القانونية

بالتعاون مع السفارة النرويجية في لبنان

[1]- يراجع على سبيل المثال: مجلس شورى الدولة، قرار رقم 86/98-99، تاريخ 5/11/1998، المهندسة منى صادر/الدولة ومجلس اتحاد بلديات كسروان الفتوح؛ وقرار رقم 581/98-99، تاريخ 1/6/1999، موريس ميشال الرحباني/ بلدية البترون جمعية شركات الضمان في لبنان.
[2]- مجلس شورى الدولة، قرار رقم 520/2013-2014، تاريخ 9/4/2014، نجيب ناجي فرحات/الدولة الجامعة اللبنانية؛ وبنفس المعنى: قرار رقم 139/2014-2015،تاريخ 11/11/2014، نجيب ناجي فرحات/الدولة الجامعة اللبنانية.
[3]- يراجع: مجلس شورى الدولة، التقرير السنوي، السنة القضائية 2011-2012،ص:17-29.
[4]- الصفحة 243 من التقرير, " لكن، غالبا ما يكتفي مفوض الحكومة بتأييد مطالعة المستشار المقرر".
[5]- والمراجعات نفعاً للقانون هي تلك المنصوص عنها في المادة 122 من نظام مجلس شورى الدولة التي اجازت لهيئة القضايا في وزارة العدل أن تتقدم تلقائياً او بناء على طلب الوزير المختص بمراجعات نفعاً للقانون ضد كل قرار إداري أو قضائي عندما يكون هذا القرار قد أصبح مبرماً. وإذا قضى مجلس شورى الدولة بالإبطال فلا يمكن لهذا القرار أن يفيد المتخاصمين أو يسيء إليهم.
[6]- د.فوزت فرحات، القانون الإداري العام، المرجع السابق نفسه،ص:226.